Защита человека, труд, социальный организм, переход государственного управления от тактического администрирования к стратегии.

Рамка части

Перенос принципа из права в экономику есть проверка его универсальности. Если соответствие формы содержанию работает только в зале суда и не работает на рынке труда, оно является юридической техникой, а не законом систем. Настоящая часть показывает: работает. Три главы устанавливают соответственно правовые основания солидаризма (глава 7), критерий человеческой меры (глава 8) и переход управления от тактического администрирования к стратегии (глава 9). Материал монографии автора «Экономика сознания» встроен в главы 7–9 как независимое эмпирическое подтверждение того же закона на иной предметной области. Несущая ось части — социально-экономическая, ось III; в главе 9 к ней присоединяется когнитивно-темпоральная, ось IV.

ГЛАВА 7. ОБЩЕСТВО КАК ОРГАНИЗМ, А НЕ ПОЛЕ БИТВЫ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО СОЛИДАРИЗМА

Общество есть единый организм, а не поле боя.

Сурен Акобян, «Право и смысл» · Ось III (социально-экономическая)

Нет человека, который был бы как Остров, сам по себе: каждый человек есть часть Материка, часть Суши; и если волной снесёт в море береговой утёс, меньше станет Европа, и также, если смоет край мыса или разрушит Замок твой или Друга твоего; смерть каждого Человека умаляет и меня, ибо я един со всем Человечеством, а потому не спрашивай, по ком звонит Колокол: он звонит по Тебе.

Джон Донн. «Обращения в внезапных бедствиях», размышление XVII

Связка с системой

Солидаризм отличается от лозунговой защиты «простого человека» тем, что требует честности с обеих сторон. Сильный отвечает за слабого; слабый отвечает за качество собственных требований. Требование столичного качества по цене, не обеспечивающей его физически, есть недобросовестность спроса — такая же, как «региональный коэффициент» есть недобросовестность предложения. Аксиома книги применяется здесь к обществу как к целому: форма членства сохранена, содержание взаимной ответственности утрачено.

1. Две короткогоризонтные онтологии

Социальная философия последних двух столетий предлагает две картины общества, и обе они имеют одну общую черту, которая обычно остаётся незамеченной: обе короткогоризонтны. Они описывают общество как взаимодействие в настоящем и потому неспособны объяснить ни преемственность, ни ответственность перед теми, кто ещё не существует.

Первая картина — общество как поле классовой борьбы. Её сильная сторона состоит в признании того, что социальные группы имеют различные интересы и что право в таких условиях не нейтрально: оно отражает соотношение сил. Слабая сторона — онтологическая. Если общество есть борьба, то согласие в нём всегда временно и всегда есть результат перевеса, а значит, никакое обязательство не может быть прочным: оно держится ровно до изменения баланса. Юридическое следствие такой онтологии разрушительно для права как института: норма становится не мерой, а фиксацией победы, и потому пересматривается при каждой смене победителя. Юсов, критикуя позитивное право с классовых позиций, прямо указывает на это: классовое право и справедливость «несовместимы изначально». Положение это верно как констатация исторического факта и опасно как программа, поскольку отменяет возможность права быть общим.

Вторая картина — общество как рынок, на котором выигрывает сильнейший. Её сильная сторона — признание автономии субъекта и того, что принудительное уравнение разрушает стимулы. Слабая сторона та же, но зеркальная: если общество есть совокупность автономных игроков, то у него нет целого, которое можно было бы повредить, и потому нет основания требовать от выигравшего чего-либо сверх договора. Юридическое следствие — сведение права к процедуре обеспечения сделок и защите от прямого принуждения, при котором всё, что не запрещено, допустимо, включая использование права как оружия. Именно эту логику разбирает глава 4 через категорию злоупотребления: «мешок монет» юридически допустим там, где общество описывается как рынок, и юридически недопустим там, где оно описывается как организм.

Добавим к этой критике одно наблюдение, которое делает её не философской, а исторически проверяемой. Карл Поланьи в работе «Великая трансформация» (1944) описал то, что назвал двойным движением: расширение саморегулирующегося рынка встречает ответное движение общества, требующего защиты, поскольку рынок рассматривает труд, землю и деньги как товары, тогда как ни то, ни другое, ни третье товарами по своей природе не является — труд есть сама человеческая жизнь, земля есть среда обитания, а деньги есть знак покупательной способности. История XX века, по Поланьи, есть история этого ответного движения, принимавшего формы социального законодательства, профсоюзного права, страхования и — в своих крайних формах — государственного контроля над экономикой.

Наблюдение Поланьи важно для книги по одной причине: оно показывает, что солидаризм не есть изобретение идеологов, а есть юридическая форма реакции общества на разрушение условий собственного воспроизводства. Там, где эта форма не создана правом, реакция не исчезает — она находит иные формы, обычно более дорогие. Социальное законодательство потому и дешевле социального взрыва, что оно оформляет взаимный долг до того, как он станет предметом борьбы.

Настоящая книга отвергает обе картины — не по политическим, а по темпоральным основаниям. Обе они неспособны объяснить то, без чего право не существует: связанность отсутствующих. Право связывает наследника долгами наследодателя, который умер; связывает государство обязательствами, принятыми прежними составами органов; связывает нынешнее поколение ответственностью за последствия решений, эффект которых наступит после его исчезновения. Ни борьба, ни обмен не производят связанности с теми, кто не участвует в сделке. Её производит только третье — представление об обществе как целом, существующем во времени, а не в моменте.

Третья картина и называется солидаризмом. Её часто представляют как промежуточную позицию между левым и правым, что неверно: солидаризм не компромисс, а иная онтология, в которой вопрос о распределении вторичен по отношению к вопросу о существовании целого.

Здесь необходимо сразу провести границу, без которой солидаризм вырождается в две собственные противоположности. Первая — органицизм: представление об обществе как организме в том смысле, в каком организм есть целое, приносящее части в жертву. Органицизм в этой форме использовался для обоснования тоталитарных режимов, и он несовместим с российской конституционной конструкцией, в которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2 Конституции Российской Федерации). Вторая противоположность — патернализм: представление о том, что сильный помогает слабому по собственному усмотрению и может прекратить помощь, когда сочтёт нужным. Патернализм не создаёт обязанностей, он создаёт зависимость, а зависимость есть форма несвободы, против которой направлена вся книга.

Солидаризм, как он понимается здесь, формулируется так: общество есть длящееся во времени сотрудничество различающихся участников, в котором каждый несёт обязанности перед целым и имеет право требовать от целого условий собственного участия; обязанности эти не благотворительны, а взаимны, и их содержание определяется не волей сильного, а законом.

2. Родословная солидаризма: Дюркгейм, Буржуа, Дюги

У солидаризма есть строгая научная родословная, и её следует назвать, поскольку без неё идея звучит как пожелание.

Эмиль Дюркгейм в работе «О разделении общественного труда» (1893) ввёл различение двух типов социальной связи. Механическая солидарность держится на сходстве: общество сплочено потому, что его члены одинаковы, разделяют одни представления и подчинены одному коллективному сознанию; индивидуальность в таком обществе поглощена целым. Органическая солидарность держится на различии и взаимодополнительности: разделение труда делает каждого зависимым от функций других, и связь возникает не из сходства, а из невозможности обойтись без другого. Дюркгеймовский вывод принципиален для права: в обществе органической солидарности право преимущественно восстановительное, а не репрессивное — его функция не наказать отступника, а вернуть отношения в рабочее состояние. Это наблюдение объясняет то, что глава 4 зафиксировала как принцип статьи 10 Гражданского кодекса в разъяснении Высшего Арбитражного Суда: цель отказа в защите права лицу, злоупотребившему правом, — не наказание данного лица, а защита прав лица, пострадавшего в результате злоупотребления. Российское право, таким образом, применяет логику органической солидарности, не называя её.

Леон Буржуа, политический деятель Третьей республики и лауреат Нобелевской премии мира, в работе «Солидарность» (1896) перевёл социологическое наблюдение Дюркгейма на язык политики и права. Его тезис состоит в том, что человек рождается должником общества: он получает язык, знания, технику, институты, созданные до него и без его участия, и потому несёт обязательство, которое не заключал, но которое не может не признать. Буржуа назвал это обязательство квазидоговором — юридической конструкцией, знакомой гражданскому праву: обязательство возникает не из соглашения, а из факта, и закон придаёт ему силу соглашения. Отсюда — программа солидаризма как политики: общество должно организовать взаимный долг через страхование, образование, пенсионное обеспечение, прогрессивное налогообложение, то есть через институты, делающие долг исчислимым и исполнимым.

Три звена родословной складываются в конструкцию, у которой есть и четвёртое, менее известное, но юридически самое практичное: страхование как техническая форма солидарности. Страховой механизм устроен так, что вклад участника не равен его получению, а определяется вероятностью события и размером пула. Закон больших чисел делает индивидуальный риск предсказуемым на уровне совокупности, а совокупность — способной нести то, что не способен нести индивид. Отсюда — юридическое следствие, которое редко формулируют: страхование есть единственная массовая технология, в которой солидарность не требует от участника добродетели, а лишь участия. Именно поэтому социальное страхование стало главной правовой формой солидаризма в XX веке и почему его демонтаж всегда сопровождается ростом индивидуальной уязвимости, а не индивидуальной ответственности.

Леон Дюги в работах «Государство, объективное право и позитивное право» и «Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства» придал солидаризму юридическую форму. Он отверг концепцию субъективного права как принадлежащей индивиду власти над другими и заменил её концепцией социальной функции: индивид не имеет прав, он имеет обязанность исполнять свою функцию в общественном разделении труда, а право есть объективный порядок, вытекающий из солидарности. Дюги был последователен до конца: он отказал государству в суверенном праве издавать произвольные предписания, утверждая, что государство связано правилом права точно так же, как связан индивид, и что закон обязателен не потому, что издан сувереном, а поскольку выражает социальную норму солидарности.

Три звена родословной дают конструкцию, из которой книга исходит. Дюркгейм показал, что современное общество держится на взаимодополнительности, а не на сходстве. Буржуа показал, что взаимодополнительность порождает долг, существующий до всякого соглашения. Дюги показал, что долг этот обязывает и государство, а не только гражданина. Симметричность обязанности — вот юридическое ядро солидаризма, и именно она делает его прямым ответом на формулу Бенкендорфа «Законы пишутся для подчинённых, а не для начальства».

3. Русская философия права о солидарности

Русская традиция подошла к той же конструкции иным путём — не от социологии, а от метафизики добра и от проблемы достоинства.

В. С. Соловьёв в «Оправдании добра» определил право как принудительное требование реализации определённого минимального добра, или порядка, не допускающего известных проявлений зла. Определение это часто цитируют как оправдание принуждения, между тем его смысл противоположен: право не создаёт добро — оно обеспечивает минимум, без которого добро невозможно, то есть удерживает общество от состояния, в котором солидарность разрушается насилием. Соловьёв был последовательным противником смертной казни именно по этому основанию: государство, убивающее преступника, выходит за пределы минимума и тем самым утрачивает собственное нравственное оправдание. Для настоящей книги существенно другое: соловьёвская формула устанавливает предел права, а не его содержание, и тем самым оставляет пространство для общественного самоопределения, в котором и живёт солидарность.

Б. Н. Чичерин определял право как внешнюю свободу человека, определяемую общим законом. Его вклад в теорию солидаризма — указание на то, что свобода невозможна без общей меры: там, где мера устанавливается для каждого отдельно, свобода одного есть ограничение другого, и общество распадается на совокупность притязаний. Общий закон потому и общий, что он одинаково связывает всех, — и в этом смысле чичеринская формула есть юридическое выражение симметрии обязанности.

П. И. Новгородцев в работе «Об общественном идеале» дал то, чего недоставало обоим предшественникам: социальное измерение. Его тезис состоит в том, что формальное равенство и свобода договора недостаточны там, где стороны фактически неравны: право, предоставляющее равную свободу неравным, закрепляет неравенство. Отсюда — необходимость социального права, которое не отменяет свободу, а делает её реальной, обеспечивая минимум условий для её осуществления. Новгородцев, будучи либералом, обосновал социальное государство раньше, чем это сделали европейские социал-демократы, и обосновал его не классовой борьбой, а требованием достоинства личности.

И. А. Ильин в «Общей теории права и государства» добавил измерение, без которого солидаризм остаётся внешним: правосознание. Право действует не потому, что обеспечено принуждением, а потому что признано; признание же возможно лишь там, где субъект видит в норме свою, а не чужую волю. Отсюда — практический вывод, имеющий прямое отношение к главе 3: право, написанное «для других», не порождает правосознания, поскольку адресат не узнаёт в нём себя.

Сведение четырёх позиций даёт русскую формулу солидаризма, которую книга предлагает принять: общество есть союз личностей, связанных взаимным долгом, содержание которого определяется не силой сторон, а достоинством каждой; право есть форма этого долга, а государство — его гарант, связанный им в той же мере, в какой связаны граждане.

Формула эта не метафизична. Она воспроизведена в тексте действующей Конституции — и следующий раздел показывает, как именно.

4. Конституция и социальное законодательство как форма солидаризма

Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Статья 2 устанавливает: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Статья 7 (часть 1) определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 7 (часть 2) перечисляет конкретные направления: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Три нормы вместе образуют конструкцию, которую юридически следует описать как конституционализированный солидаризм. Признаки его таковы.

Во-первых, обязанность государства сформулирована как обязанность создавать условия, а не как обязанность предоставлять блага. Это важное различие: государство не заменяет общество в деле обеспечения достойной жизни, оно обеспечивает рамку, в которой общество способно это делать. Именно поэтому статья 7 совместима с рыночной экономикой (статья 8) и с частной собственностью (статья 35) — и именно поэтому она несовместима ни с перераспределительным патернализмом, ни с отказом государства от социальной функции.

Во-вторых, статья 39 устанавливает гарантию социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, а часть 2 той же статьи допускает добровольное страхование и иные формы социального обеспечения. Конструкция смешанная: базовая гарантия публична и безусловна, дополнительное обеспечение — дело самого человека и его объединений. Это распределение ответственности между уровнями общественной организации есть то, что в социальной философии называется принципом субсидиарности, и оно закреплено в российском праве не декларативно, а через разграничение полномочий.

В-третьих, статья 38 устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а забота о детях и их воспитание — равное право и обязанность родителей; трудоспособные дети, достигшие восемнадцати лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. Норма эта примечательна тем, что прямо конструирует межпоколенческую обязанность в обоих направлениях — от родителей к детям и от детей к родителям, — то есть юридически оформляет то, что Буржуа называл квазидоговором: обязанность существует не потому, что была принята, а потому, что из неё невозможно выйти.

В-четвёртых, статья 37 закрепляет свободу труда, право распоряжаться своими способностями к труду, запрет принудительного труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы; часть 5 той же статьи признаёт право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Это не декларация, а признание того, что конфликт интересов в сфере труда существует, — и что он должен разрешаться процедурой, а не силой.

Между статьёй 7 и статьёй 37 Конституции находится ещё одна норма, которую принято считать декларативной, но которая для настоящей книги является ключевой: часть 3 статьи 37 устанавливает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Конструкция эта содержит три различных требования, и смешивать их нельзя. Безопасность и гигиена — требование к условиям, оно обеспечивается охраной труда (раздел X Трудового кодекса) и подлежит проверке независимо от согласия работника. Недискриминация — требование к порядку определения вознаграждения; оно означает, что различие в оплате должно объясняться различием в труде, а не в личности работника. Минимальный размер — требование к уровню, ниже которого договор недействителен, даже если работник на него согласился.

Третье требование принципиально: оно устанавливает предел свободы договора не в интересах третьей стороны, а в интересах самого работника, вопреки его воле. Юридическая логика здесь такова: сторона, фактически не способна отказаться от предложения, не может считаться свободной в принятии его условий; согласие, данное в положении, где отказ означает потерю средств к существованию, не является выражением воли в том смысле, в каком его понимает гражданское право. Это и есть юридическая формула новгородцевского тезиса о недостаточности формального равенства: равенство сторон предполагается правом, а фактически отсутствует, и потому право вводит материальный предел, восстанавливающий условие действительности соглашения. Статья 9 Трудового кодекса закрепляет это прямо: коллективные договоры, соглашения и трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством, а если такие условия включены, они не подлежат применению.

Трудовой кодекс Российской Федерации развивает эту конструкцию в институт социального партнёрства. Статья 23 определяет его как систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти и органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Статья 24 перечисляет основные принципы социального партнёрства: равноправие сторон, уважение и учёт их интересов, свобода выбора при обсуждении вопросов, входящих в сферу регулирования труда, добровольность принятия обязательств, реальность их обеспечения, обязательность выполнения соглашений и ответственность за их невыполнение, контроль за выполнением, содействие представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Статья 26 устанавливает уровни — федеральный, межрегиональный, региональный, отраслевой и межотраслевой, территориальный, уровень работодателя; статья 27 — формы: коллективные переговоры, взаимные консультации, участие работников в управлении организацией, представительство в органах регулирования.

Обратим внимание на то, что статья 24 прямо называет добровольность принятия обязательств и обязательность выполнения — то есть сочетает свободу договора с его связанностью. Это и есть юридическая форма солидарности: обязательство принимается свободно, но, будучи принято, связывает. Там, где эта связка нарушается — обязательства принимаются формально и не исполняются, — социальное партнёрство вырождается в ритуал, описанный в главе 5.

У социального партнёрства есть собственная патология, и её следует назвать, поскольку без этого описание станет апологетическим. Соглашение, заключённое без реальных переговоров, есть документ, а не обязательство: стороны подписывают текст, не согласовывая его содержания, а затем отчитываются о выполнении. Признаки такого соглашения те же, что у отписки, описанной в главе 5: отсутствие протокола разногласий при наличии фактических разногласий, формулировки, не порождающие проверяемых обязательств («стороны будут способствовать», «рекомендуется учитывать»), отсутствие механизма ответственности за неисполнение и отсутствие публикации текста, доступной работникам. Юридическое последствие здесь то же, что и в частном праве: обязательство, содержание которого не определено, не порождает связанности. Солидарность, оформленная таким документом, есть её имитация — и по темпоральному критерию главы 2 она хуже открытого конфликта, поскольку лишает конфликт его продуктивной функции: процедуры, в которой интересы артикулируются и согласуются.

Завершает картину Федеральный закон от 27 ноября 2002 года № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», признающий работодателей субъектом коллективных отношений, и система соглашений — Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации, заключаемое на федеральном уровне. Юридическая природа этих актов двойственна: они не являются нормативными правовыми актами в строгом смысле, но устанавливают обязательства сторон и учитываются при принятии актов; их сила обеспечивается не санкцией, а взаимностью — то есть тем, что каждая сторона заинтересована в исполнении другой. Это и есть органическая солидарность в юридической форме.

5. Солидарность не есть патернализм: взаимность и субсидиарность

Различение солидарности и патернализма — не терминологическое, а юридическое, поскольку оно определяет, кому принадлежит решение.

Патернализм устроен вертикально: сильный оценивает потребность слабого и удовлетворяет её по собственному разумению. Слабый при этом является объектом, а не участником; его согласие не требуется, а потому не требуется и его ответственность. Следствие — то, что социальная политика описывает как иждивенчество: получатель поддержки теряет мотивацию к участию, поскольку участие не влияет на результат. Юридически патернализм проявляется в конструкции, при которой предоставление блага поставлено в зависимость от усмотрения органа, а не от формально определённых условий.

Солидарность устроена горизонтально: обязанность взаимна, а её содержание определяется совместно. Слабый является не объектом помощи, а участником отношения — со своим правом требовать и со своей обязанностью участвовать. Следствие — сохранение достоинства, которое статья 21 Конституции Российской Федерации объявляет охраняемым государством и подлежащим защите независимо от каких бы то ни было обстоятельств: ничто не может быть основанием для его умаления.

Различение это имеет прямое практическое применение, и его следует назвать. Мера социальной поддержки, предоставляемая по усмотрению и требующая от получателя доказать собственную нуждаемость ценой унижения, есть патернализм, даже если её размер достаточен. Та же мера, предоставляемая по формальным основаниям, с определённым сроком и с возможностью обжалования отказа, есть солидарность, даже если её размер скромен. Различие не в сумме, а в конструкции: первая превращает право в милость, вторая сохраняет его правом. Глава 8 разбирает этот механизм подробно на примере положения тех, кто не может защитить себя сам.

Второе различение, необходимое для того, чтобы солидаризм не превратился в централизацию, — субсидиарность: решение должно приниматься на том уровне, который способен его принять, и не выше. Принцип этот имеет в российском праве прямое закрепление: статья 12 Конституции гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов местного значения. Федеративное устройство (статьи 5, 71–73 Конституции) есть субсидиарность в её конституционной форме.

Связь субсидиарности с темпоральной проблематикой книги прямая, хотя и неочевидная. Уровень, принимающий решение, должен находиться достаточно близко к последствию, чтобы его видеть. Федеральный орган, принимающий решение о школе в районном центре, не видит последствия в течение срока, превышающего горизонт его ответственности; орган местного самоуправления видит, поскольку живёт там же. Отсюда — практическое правило, которое книга предлагает принять: распределение полномочий есть распределение горизонтов, и передача полномочия наверх всегда означает сокращение горизонта, а передача вниз — его удлинение. Обратное тоже верно: там, где местный уровень не обладает ресурсом, передача ему полномочия без ресурса есть не децентрализация, а перекладывание ответственности, и такая конструкция хуже централизации, поскольку создаёт видимость связанности при фактической её утрате.

Солидарность есть темпоральная связь: она существует там, где обязанность переживает того, кто её принял, и где тот, кто её несёт, участвовал в определении её содержания.

6. Солидаризм как темпоральная категория

Завершая главу, вернёмся к её отправной точке. Солидаризм был предложен как третья онтология, способная объяснить связанность отсутствующих. Покажем, что это не метафора, а юридически проверяемое утверждение, — на трёх конструкциях действующего права.

Первая конструкция: пенсионное страхование. Оно устроено как распределительная система: взносы работающих сегодня финансируют выплаты пенсионерам сегодня в расчёте на то, что следующее поколение поступит так же. Ни одно поколение не заключало этого договора; каждое наследует его как условие участия в обществе. Это чистый буржуазов квазидоговор: обязательство из факта, а не из соглашения. Отсюда — юридическая чувствительность конструкции к односторонним изменениям: изменение параметров пенсионной системы затрагивает не только будущие выплаты, но и само ожидание, на котором держится добровольное участие. Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы пенсионного регулирования, исходит из необходимости сохранять доверие граждан к закону и действиям государства и обеспечивать правовую определённость.

Вторая конструкция: обязательное социальное и медицинское страхование. Работодатель уплачивает взносы за работника, работник получает обеспечение, которое не зависит от того, сколько он лично внёс в конкретный период. Связь между вкладом и получением разорвана во времени и перераспределена между участниками — то есть система работает как механизм солидарности, а не как накопительный счёт.

Третья конструкция: налог как общее условие. Прогрессивная шкала налога на доходы физических лиц, установленная статьёй 224 Налогового кодекса Российской Федерации, есть юридическая форма того, что Буржуа называл долгом перед обществом: тот, кто получил от общественного сотрудничества больше, вносит больше, — не в наказание за успех, а в исполнение обязательства, из которого невозможно выйти, поскольку успех был бы невозможен без общественного условия (прав, институтов, инфраструктуры, образования, безопасности).

К трём юридическим конструкциям следует добавить четвёртое, эмпирическое соображение, которое объясняет, почему солидаризм не является вопросом вкуса. Общественное доверие есть ресурс, воспроизводство которого занимает поколения, а разрушение — годы. Исследования социального капитала, наиболее известные в изложении Роберта Патнэма, показывают устойчивую связь между уровнем доверия и обобщённого участия, с одной стороны, и качеством институтов и экономическими результатами — с другой; работы Ричарда Уилкинсона и Кейт Пикетт связывают с высоким уровнем неравенства рост социальных издержек, не сводимых к доходу. Обе линии исследований оспариваются в деталях, и книга не строит на них доказательство; существенно иное: ни одна из них не объяснима в рамках онтологии обмена, поскольку ни доверие, ни здоровье населения не являются предметом сделки и не имеют цены, по которой их можно купить после утраты.

Отсюда — темпоральный аргумент в пользу солидаризма, который книга считает решающим. Общество, описывающее себя как рынок, способно воспроизводить себя лишь до тех пор, пока запас доверия, накопленный досылочно, не исчерпан; когда он исчерпан, рынок не производит нового, поскольку доверие не есть результат сделки. Общество, описывающее себя как союз, воспроизводит доверие самой конструкцией взаимной обязанности. Первое — темпорально иррационально в строгом смысле главы 2: цикл решения (сделка) короче цикла последствий (состояние ткани доверия). Второе — темпорально рационально, поскольку обязанность, переживающая сделку, и есть механизм удлинения горизонта.

Три конструкции показывают, что солидаризм в российском праве — не идеологическая надстройка, а действующий механизм. Проблема не в его отсутствии, а в том, что он не осмыслен как принцип: каждая из конструкций обсуждается отдельно — пенсионная реформа, налоговая нагрузка, страховые тарифы, — тогда как все они суть формы одного и того же межвременного обязательства. Осмысление это даёт книга: там, где право связывает отсутствующих, оно действует как солидарность, а там, где оно связывает только присутствующих, — как обмен.

Отдельной проверки солидаризм требует в ситуации общего риска, когда общество вынуждено принимать меры, издержки которых распределены неравномерно, а выгоды недостижимы для конкретного участника в обозримый срок. Российское право дало такой опыт в 2020–2021 годах, и он показателен не с точки зрения оценки конкретных мер, а с точки зрения юридической техники их сопровождения.

Верховный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 1 части 7 статьи 2 и пунктом 7 части 1 статьи 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», утвердил два Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (№ 1 — 21 апреля 2020 года, № 2 — 30 апреля 2020 года). В них разъяснено, в частности, что правовые режимы, предусматривающие ограничения свободного перемещения граждан, вводят обязанности публично-правового характера, а невозможность рассмотрения дела в связи с их введением может служить основанием для отложения разбирательства, приостановления производства и продления срока рассмотрения дела (статьи 169 и 6.1 Гражданского процессуального кодекса, статьи 158 и 6.1 Арбитражного процессуального кодекса, статьи 152 и 10 Кодекса административного судопроизводства); что вопрос о переносе разбирательства решается судом самостоятельно применительно к каждому делу с учётом необходимости соблюдения разумного срока судопроизводства; что нерабочие дни, объявленные Указами Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года № 206 и от 2 апреля 2020 года № 239, включаются в процессуальные сроки и не переносят день их окончания.

Юридически значимы здесь не сами разъяснения, а три черты конструкции, которые они обнажили.

Первая: ограничение введено как обязанность публично-правового характера, а не как сделка. Это означает, что оно не требует согласия адресата и не порождает встречного обязательства в гражданско-правовом смысле. Но именно поэтому оно требует иного обеспечения — соразмерности, временны́х границ и компенсации, установленных законом. Статья 55 (часть 3) Конституции допускает ограничение прав только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Три условия этой нормы — форма, необходимость, мера — и есть юридическая формула солидарности в ситуации общего риска: общество вправе требовать от индивида самоограничения ради других, но не произвольно и не безвозмездно.

Вторая: разумный срок судопроизводства сохранён как требование и в условиях чрезвычайности. Верховный Суд прямо указал, что перенос и приостановление не отменяют необходимости соблюдения разумного срока. Это принципиально для темы книги: институт, который приостанавливает собственные гарантии под предлогом обстоятельства, обычно их не восстанавливает. Сохранение срока как требования есть форма темпоральной дисциплины, и она же — признак того, что право рассматривает ограничение как временное, а не как новый режим.

Третья: распределение издержек не было распределением убытков. Меры поддержки, мораторий на возбуждение дел о банкротстве по заявлениям кредиторов в отношении отдельных категорий должников, отсрочки по обязательствам — все они устроены не как возмещение, а как перенос издержки во времени. Темпоральный смысл этого выбора двояк: он сохраняет предприятие, которое иначе было бы утрачено, и он перекладывает часть издержки на кредиторов и на бюджет, то есть на будущее. Солидарность, финансируемая заёмным временем, остаётся солидарностью только при одном условии: если перенос осознаётся как долг, а не как списание. Там, где это условие не соблюдено, общество получает не распределение риска, а его отсрочку — с процентами, которые платит следующее поколение.

Отсюда — вывод, которым глава завершается. Солидаризм проверяется не в спокойное время, когда взаимный дёшев, а в ситуации общего риска, когда он дорог. И проверяется он не объёмом мер, а тремя юридическими признаками: наличием правовых оснований ограничения, сохранением процессуальных и материальных гарантий, а также ясностью в вопросе о том, кто и когда возмещает перенесённые издержки. Отсутствие любого из трёх превращает солидарность в мобилизацию, а мобилизация, как показывает история, имеет обыкновение не заканчиваться вместе с обстоятельством, которое её вызвало.

Отсюда — переход к следующей главе. Если общество есть союз, в котором обязанность взаимна, то мерой его устройства служит не положение сильных, а положение тех, кто не способен защитить себя сам: заключённый, ребёнок, пожилой человек, инвалид, наёмный работник. Право, которое хорошо работает для профессиональных участников и плохо — для разовых, не является солидарным независимо от того, как оно себя называет. Проверка права слабым и посвящена глава 8.

7. Двусторонняя добросовестность: «потолок цен» и парадокс «лохануться»

Солидаризм, обоснованный в предыдущих разделах, отличается от лозунговой защиты «простого человека» одним существенным признаком: он требует честности с обеих сторон. Там, где ответственность возлагается только на сильного, возникает не солидарность, а патернализм без взаимности; там, где только на слабого, — социал-дарвинизм. Настоящий раздел показывает, что недобросовестность на рынке труда и услуг является двусторонней, и делает это на материале, не имеющем отношения к залу суда.

Материал даёт монография автора «Экономика сознания» (2025). В российских регионах сложился парадокс, воспроизводящийся без внешнего управления. Во-первых, потребительские ожидания жителей регионального центра и столицы стремительно выровнялись: благодаря мобильности, цифровому пространству и общему информационному полю заказчик требует того же уровня качества дизайна, материалов, сервиса и эстетики. Во-вторых, оплата труда специалистов и итоговая стоимость услуг при идентичных трудозатратах и материалах ниже в два-три раза. В-третьих, и это главное, разрыв поддерживается не платёжеспособностью, а экономическим сознанием.

Автор вводит понятие парадокса «лохануться»: заказчик, располагая средствами и сталкиваясь с дефицитом специалистов, субъективно убеждён, что справедливая цена услуги в регионе должна быть существенно ниже столичной; испытывает иррациональный страх переплатить сверх негласно установленного «потолка цен», даже если объективная стоимость труда и материалов требует иного; готов месяцами ждать «дешевого» специалиста, физически не способного обеспечить требуемое качество за предложенную цену, вместо того чтобы оплатить адекватно труд доступного квалифицированного мастера.

«Потолок цен» есть ограничение, навязанное не рынком, а коллективным убеждением, что «здесь так не платят», — при отсутствии реальной конкуренции и наличии платёжеспособного спроса. Юридически это конструкция, прямо аналогичная норме, соблюдаемой формально и разрушающей содержание: форма цены сохранена, содержание ценности труда утрачено. Различие состоит лишь в том, что в праве форму удерживает текст нормы, а на рынке — коллективное представление.

Классический пример из того же источника: заказчик, планирующий ремонт ванной комнаты, уверен, что в регионе он обойдётся в 50 тысяч рублей; все специалисты, предлагающие такую цену, заняты на месяцы вперёд; доступный квалифицированный мастер называет цену в два с лишним раза выше; заказчик выбирает ожидание. Последствия предсказуемы и повторяемы: месяцы простоя, привлечение неквалифицированного исполнителя под давлением срока, переделка, итоговая стоимость выше первоначальной адекватной. Это замкнутый круг в его бытовом издании: форма экономии сохранена, содержание результата утрачено, цена перенесена во времени и оплачена тем же заказчиком.

Сравнительные данные, собранные в том же исследовании, показывают масштаб: стоимость комплексного ремонта ванной комнаты составляла в Москве около 282 тысяч рублей, в Красноярске — 238, в Санкт-Петербурге — 212, в Новосибирске — 174, в Казани — 171, в Барнауле — 133 тысячи рублей; в Липецке, по данным автора, комплексный ремонт не превышал 80–110 тысяч рублей, то есть составлял примерно 40–45 процентов от московской цены при сопоставимых трудозатратах и материалах. Электромонтажные работы: Москва — 500–1000 рублей за квадратный метр, региональные центры — 300–700, Липецк — 300–500. Сантехнические работы: Москва — 800–1500 рублей за квадратный метр, региональные центры — 400–900.

Солидаристская квалификация этих данных принципиально отличается и от марксистской, и от либеральной. Марксистская прочла бы их как эксплуатацию; либеральная — как равновесную цену регионального рынка. Настоящая книга прочитывает их как двустороннее рассогласование: со стороны спроса — требование столичного качества по цене, не обеспечивающей его физически; со стороны предложения — оплата одинакового труда по-разному на единственном основании географической метки (см. главу 8). Обе стороны производят форму, не соответствующую содержанию, и обе оплачивают это позже: заказчик — качеством, отрасль — кадрами.

Отсюда следует практический вывод, дополняющий раздел 5: солидаризм не является призывом к щедрости. Он является требованием прозрачности. Там, где цена формируется коллективным убеждением, а не расчётом себестоимости, ни одна из сторон не может проверить добросовестность другой, и рассогласование воспроизводится автоматически. Публикация кейсов «справедливой цены» с расчётом себестоимости есть не просветительская акция, а механизм восстановления проверяемости — то есть инженерное решение в смысле раздела 8 Введения.

Выход в систему

Солидаризм есть не моральное предпочтение, а условие воспроизводства доверия: общество, описывающее себя как рынок, расходует запас доверия, накопленный до него, и не производит нового, поскольку доверие не является результатом сделки. Замкнутый круг «низкая цена — отток компетенций — деградация качества — недоверие — новая низкая цена» структурно идентичен деградации правопорядка при системном формализме. Глава несёт ось III (социально-экономическую).

АННОТАЦИЯ К ГЛАВЕ 7

Глава обосновывает отказ от двух короткогоризонтных онтологий общества — марксистской классовой борьбы и социал-дарвинистского рынка, — показывая, что ни одна из них неспособна объяснить юридический факт связанности отсутствующих: наследование долгов, континуитет обязательств государства, межпоколенческая ответственность. Солидаризм определяется не как промежуточная позиция между левым и правым, а как иная онтология, в которой общество есть длящееся во времени сотрудничество различающихся участников, а обязанности взаимны и определяются законом, а не волей сильного. Проводится граница с органицизмом (целое, приносящее часть в жертву) и патернализмом (помощь по усмотрению, создающая зависимость). Реконструируется научная родословная солидаризма: механическая и органическая солидарность Э. Дюркгейма (1893) с её следствием о восстановительном, а не репрессивном характере права; квазидоговор Л. Буржуа (1896) как долг перед обществом, возникший из факта, а не из соглашения; социальная функция и отказ от суверенного произвола в учении Л. Дюги. Русская линия представлена В. С. Соловьёвым (право как принудительное требование определённого минимального добра), Б. Н. Чичериным (внешняя свобода, определяемая общим законом), П. И. Новгородцевым (недостаточность формального равенства при фактическом неравенстве) и И. А. Ильиным (правосознание как условие действия права); формулируется русская версия солидаризма. Нормативное основание разбирается по действующему праву: статьи 1, 2, 7, 21, 35, 37, 38, 39 Конституции РФ и институт социального партнёрства в Трудовом кодексе (статьи 23–27), включая принцип добровольности принятия обязательств при их обязательности выполнения. Показано, что распределение полномочий есть распределение горизонтов, и потому субсидиарность (статья 12 Конституции, Федеральный закон № 131-ФЗ) является темпоральным требованием, а не административным предпочтением. Завершает глава демонстрация того, что пенсионное страхование, обязательное социальное страхование и прогрессивное налогообложение суть три юридические формы одного межвременного обязательства.

ГЛАВА 8. ЧЕЛОВЕЧЕСКАЯ МЕРА ПРАВА: ЗАЩИТА СЛАБОГО КАК КРИТЕРИЙ СИСТЕМЫ

Люди — не скот, а сотрудники, и они хотят видеть справедливость.

Сурен Акобян, «Право и смысл» · Ось III (социально-экономическая)

Не стоит она слезинки хотя бы одного только того замученного ребёнка, который бил себя кулачонком в грудь и молился в зловонной конуре своей неискупленными слезами своими к «Боженьке».

Ф. М. Достоевский. «Братья Карамазовы», книга пятая, «Pro и contra», глава IV «Бунт»

Связка с системой

Защита слабого не ослабляет государство, а укрепляет его несущие конструкции. Критерий прост и проверяем: состояние правовой системы определяется положением того, кто не способен защитить себя сам, потому что только этот участник не может подделать форму. Там, где слабый вынужден справками доказывать факт собственного существования, рассогласование формы и содержания достигло системного масштаба.

1. Мера права: почему слабым

Право оценивают по-разному: по качеству законодательства, по скорости судопроизводства, по числу выявленных нарушений, по позициям в международных рейтингах. Каждая из этих мер имеет недостаток, общий для всех: она измеряет систему по её собственной отчётности. Настоящая книга предлагает иную меру, и мера эта не этическая, а диагностическая: состояние правовой системы определяется положением того, кто не способен защитить себя сам.

Оснований для выбора именно этой меры четыре, и они не сводятся к состраданию.

Первое — асимметрия издержек. Сильный участник правоотношения способен нести издержки процедуры: оплатить представительство, выдержать сроки, пройти инстанции, пережить отказ и начать заново. Слабый — неспособен, и потому цена ошибки системы для него абсолютна: один отказ, одна просрочка, одна утраченная справка могут стоить ему права, которое не будет восстановлено никогда. Система, работающая приемлемо для сильного и разрушительно для слабого, не является системой одного качества с оговоркой о трудных случаях: она является системой двух разных качеств, и второе из них есть действительное.

Второе — отсутствие обратной связи. Там, где у участника нет ресурса на оспаривание, дефект нормы не обнаруживается. Сильный оспаривает и тем самым сообщает системе о неисправности; слабый прекращает попытки и тем самым изымает сигнал из статистики. Система, измеряющая себя числом жалоб, в этом случае измеряет не качество, а способность жаловаться. Отсюда — методологическое следствие: единственный надёжный индикатор состояния права находится там, где индикаторов почти нет.

Третье — конституционное. Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства. Статья 21 устанавливает, что достоинство личности охраняется государством и ничто не может быть основанием для его умаления. Норма сформулирована абсолютно: не «как правило», не «при наличии возможностей», а «ничто». Юридически это означает, что обращение с тем, кто не может возразить, есть проверка исполнения государством его основной обязанности, а не частный вопрос социальной политики.

Четвёртое — темпоральное. Слабый, как правило, слаб именно во времени: у него нет запаса, позволяющего ждать, нет возможности отложить, нет ресурса на повторные попытки. Там, где система расходует его время, она расходует не абстрактный ресурс, а единственное, чем он располагает. Именно поэтому критерий, который книга формулирует в конце главы, имеет временну́ю форму: система, в которой слабый вынужден справками доказывать факт собственного существования, темпорально иррациональна по определению — она расходует будущее человека на обслуживание собственной бумаги.

Определим круг тех, к кому применяется эта мера. Он не произволен: его задаёт не социология, а право, перечисляя категории, для которых установлены специальные гарантии. Лица, находящиеся в местах принудительного содержания; несовершеннолетние и лица, лишённые родительского попечения; нетрудоспособные и пожилые; инвалиды; наёмные работники; лица с психическими расстройствами; мигранты и лица без гражданства; те, кто не владеет языком судопроизводства. Общий признак всех этих категорий — невозможность выйти из отношения: работник не может уйти с рынка труда, заключённый не может покинуть учреждение, ребёнок не может выбрать семью, инвалид не может отказаться от потребности в доступной среде. Там, где выход невозможен, согласие не является доказательством справедливости условий, — и именно поэтому право заменяет договор гарантией.

2. Закрытые учреждения: мера, которую невозможно подделать

Места принудительного содержания — предельный случай для проверки правовой системы, и предельность эта не риторическая. Здесь государство обладает полнотой власти над человеком: оно определяет, где он находится, что он ест, когда спит, с кем общается, получает ли медицинскую помощь и как долго будет лишён свободы. Человек при этом лишён главного ресурса, на котором держится вся остальная правовая жизнь, — возможности уйти. Отсюда — юридическое правило, которое книга предлагает принять как аксиому: качество правопорядка измеряется тем, как государство обращается с тем, над кем у него абсолютная власть.

Российское право признало это правило и учредило институт его проверки. Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» устанавливает правовые основы участия общественных объединений, ассоциаций (союзов), фондов, автономных некоммерческих организаций в таком контроле. Статья 2 перечисляет места принудительного содержания: места отбывания административного задержания и административного ареста; места отбывания дисциплинарного ареста; следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы и изоляторы временного содержания; учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы и принудительных работ; дисциплинарные воинские части и гауптвахты; центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей; учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; специальные учреждения для иностранных граждан, подлежащих выдворению, депортации или реадмиссии; судебно-психиатрические экспертные медицинские организации; медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь в стационарных условиях. Перечень этот важен: он показывает, что принудительное содержание в России не сводится к наказанию за преступление, а включает ситуации, где человек не совершил ничего противоправного — психиатрическая госпитализация, ожидание выдворения, дисциплинарный арест военнослужащего.

Закон закрепляет принципы контроля (статья 4): приоритет прав человека, добровольность, равноправие, объективность и законность; часть 3 той же статьи, введённая Федеральным законом от 5 декабря 2022 года № 497-ФЗ, устанавливает, что общественные наблюдательные комиссии осуществляют контроль независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, и что вмешательство политических партий, международных и иностранных организаций в сферу деятельности комиссий недопустимо. Норма о независимости здесь не декларация, а условие работоспособности института: контроль, зависящий от контролируемого, не является контролем.

Одновременно закон устанавливает и пределы: часть 2 статьи 4 не допускает вмешательства субъектов общественного контроля в оперативно-разыскную, уголовно-процессуальную деятельность, производство по делам об административных правонарушениях, медицинскую деятельность, в том числе в проведение психиатрического освидетельствования и судебно-психиатрических экспертиз, а также разглашения без письменного согласия сведений, составляющих врачебную тайну. Ограничение это оправдано по существу, но оно же образует зону, в которой контроль может быть парализован ссылкой на специфику деятельности. Практика разрешения этого противоречия и есть действительный индикатор состояния института.

Порядок образования комиссий (статья 10) содержит детали, которые следует назвать, поскольку они определяют состав контролёра. Правом выдвижения кандидатур обладают организации, имеющие государственную регистрацию и осуществляющие деятельность не менее трёх лет со дня создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина; организация может выдвинуть не более двух кандидатур. К выдвижению не допускаются организации, которым вынесено предупреждение о недопустимости экстремистской деятельности, организации, деятельность которых приостановлена, и организации, включённые в реестр иностранных агентов. Совет Общественной палаты Российской Федерации устанавливает численность комиссии для каждого субъекта — не менее пяти и не более сорока членов (статья 7).

Перечисленные требования юридически нейтральны по форме и содержательны по последствию. Трёхлетний ценз отсекает организации, созданные для решения конкретной проблемы; требование уставной цели отсекает универсальные организации; исключение из реестра иностранных агентов отсекает значительную часть наиболее опытных правозащитных структур. Совокупный эффект — сужение круга тех, кто способен войти в комиссию, при сохранении формальной открытости процедуры. Книга не предлагает оценивать этот эффект политически; она предлагает оценить его диагностически: там, где институт контроля комплектуется из круга, отобранного контролируемой средой, он перестаёт быть внешним, а внешний контроль есть единственная форма контроля, которая что-либо доказывает.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал вопросы осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания. В определении от 26 октября 2021 года № 2167-О предметом обращения было прерывание беседы членов общественной наблюдательной комиссии с обвиняемым как нарушение их права на осуществление общественного контроля. Значение этого дела для книги не в его итоге, а в самой возможности постановки вопроса: право члена комиссии на беседу рассматривается как элемент публично-правового статуса, а не как услуга, оказываемая администрацией по усмотрению. Там, где этот статус понимается иначе, контроль превращается в посещение.

Отдельно следует назвать то, что образует материальное содержание контроля. Условия содержания определяются не только Федеральным законом № 76-ФЗ, но и специальным законодательством: Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Ключевая норма здесь — статья 21 Конституции: никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению либо наказанию. Норма абсолютная: она не знает исключений ни для какого режима, ни для какой категории содержащихся, ни для какого обстоятельства.

Место, из которого нельзя выйти, есть место, в котором право проверяется на подлинность. Всё остальное — отсрочка этой проверки.

3. Дети и семья: где право встречает беззащитность

Вторая категория, по которой измеряется система, — несовершеннолетние и лица, лишённые родительского попечения. Их особенность юридически точна: они не просто слабы, они недееспособны или ограниченно дееспособны, то есть закон прямо признаёт, что они не могут формировать и выражать волю в полном объёме, и назначает им представителей. Конструкция представительства есть конструкция риска: представитель действует вместо представляемого, а значит, злоупотребление представительством юридически неотличимо от его добросовестного осуществления, пока не введён внешний контроль.

Конституция закрепляет эту сферу прямо: статья 38 устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, что забота о детях и их воспитание — равное право и обязанность родителей, и что трудоспособные дети, достигшие восемнадцати лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. Статья 67.1 (часть 4), введённая в 2020 году, провозглашает детей важнейшим приоритетом государственной политики России и устанавливает, что государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берёт на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.

Последняя формула — «берёт на себя обязанности родителей» — есть юридическое признание того, о чём говорит настоящая глава: государство не предоставляет услугу, оно принимает на себя обязательство, содержание которого определяется интересами ребёнка, а не удобством органа. Семейный кодекс Российской Федерации развивает это через институты лишения и ограничения родительских прав (статьи 69–73), устройство детей, оставшихся без попечения родителей (статьи 121–123), усыновление (статьи 124–144), опеку и попечительство, приёмную семью. Статья 54 закрепляет право ребёнка жить и воспитываться в семье, право знать своих родителей, право на их заботу и совместное проживание; статья 56 устанавливает право ребёнка на защиту его прав и законных интересов, возлагая обязанность такой защиты на родителей, а при их отсутствии — на орган опеки и попечительства, прокурора и суд; статья 57 обеспечивает право ребёнка выражать своё мнение при решении любого вопроса, затрагивающего его интересы, причём учёт мнения ребёнка, достигшего десяти лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам.

Требование обязательного учёта мнения десятилетнего — редкий и потому показательный пример того, как право вводит в конструкцию того, кто не может себя защитить. Оно не делает ребёнка субъектом решения, но оно делает невозможным решение, принятое без его выслушивания, и тем самым создаёт точку, в которой взрослая процедура обязана остановиться и услышать.

Наиболее острая точка этой сферы — немедленное отобрание ребёнка у родителей. Статья 77 Семейного кодекса допускает его при непосредственной угрозе жизни или здоровью ребёнка на основании акта органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, с одновременным обращением в суд и уведомлением прокурора. Конструкция исключительная по своей природе и потому требующая исключительной проверки: она передаёт органу власти право прекратить семейное отношение до судебного решения. Юридические гарантии здесь — срочность обращения в суд, участие прокурора и последующая судебная проверка, — но все они срабатывают после того, как решение уже исполнено. Темпоральная асимметрия максимальна: последствия для ребёнка и семьи наступают немедленно, а их оценка — через недели и месяцы. Именно поэтому в этой категории дел мера права проверяется не наличием гарантий, а тем, как часто они применяются и с каким результатом.

4. Нетрудоспособные, пожилые, инвалиды: достоинство как юридическая категория

Третья категория объединяет тех, чья уязвимость не временна и не связана с семейным статусом, а постоянна: пожилые, инвалиды, лица с психическими расстройствами, нетрудоспособные. Их особенность в том, что они зависят от системы непрерывно — не в момент кризиса, а ежедневно, и потому качество права для них определяется не нормой, а процедурой получения того, что норма гарантирует.

Конституция обеспечивает эту сферу тремя нормами. Статья 39 гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Статья 40 закрепляет право на жилище и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство, создавая условия для осуществления этого права, а малоимущим и иным указанным в законе гражданам жильё предоставляется бесплатно или за доступную плату. Статья 41 обеспечивает право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» ввёл принципы, имеющие прямое отношение к теме главы: адресность, приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей, достаточность количества поставщиков и их мощностей, свобода выбора поставщика. Закон также установил индивидуальный подход — определение нуждаемости и составление индивидуальной программы предоставления социальных услуг. Юридический смысл индивидуальной программы состоит в том, что она превращает абстрактное право в конкретное обязательство с определённым содержанием и сроком, — то есть в то, что можно проверить и оспорить. Там, где программа существует формально и не исполняется, право переходит в состояние, которое глава 3 назвала формальной доступностью при фактической недостижимости.

Инвалидность регулируется Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который устанавливает в том числе требования доступности объектов и услуг. Психиатрическая помощь — Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-1, где ключевой нормой является презумпция: помощь оказывается при добровольном обращении или с согласия лица, а недобровольные основания исчерпывающи и подлежат судебной проверке. Недееспособность устанавливается исключительно судом (статья 29 Гражданского кодекса, глава 31 Гражданского процессуального кодекса), а опекун назначается органом опеки с контролем его действий; при этом закон прямо ограничивает права опекуна в отношении имущества подопечного (статья 37 Гражданского кодекса), поскольку именно здесь риск злоупотребления представительством максимален.

Ключевой юридической категорией для всех трёх категорий является достоинство личности (статья 21 Конституции). Его значение в данном контексте часто недооценивают, полагая моральной декларацией. Между тем оно работает как юридический критерий, и работает двояко. Во-первых, оно запрещает такие процедуры, которые унижают независимо от результата: требование доказать факт проживания, факт родства, факт нетрудоспособности способом, заставляющим человека публично подтверждать собственную беспомощность, есть умаление достоинства даже тогда, когда право в итоге предоставляется. Во-вторых, оно запрещает обращаться с человеком как с объектом управления: помещение в учреждение, ограничение дееспособности, назначение представителя — всё это меры, требующие не только оснований, но и соразмерности, поскольку каждая из них уменьшает объём правосубъектности.

Достоинство есть предел эффективности: процедура, унижающая человека, не оправдывается тем, что она дешевле или удобнее для органа, который её применяет.

5. Наёмный работник: асимметрия, встроенная в договор

Четвёртая категория — наёмный работник — отличается от трёх предыдущих тем, что формально она полностью дееспособна и юридически равна другой стороне договора. Именно поэтому она является наиболее показательной: здесь неравенство не связано с возрастом, здоровьем или принуждением, а вытекает из самой конструкции трудового отношения.

Трудовой кодекс Российской Федерации признаёт это и строит регулирование на принципе защиты прав и интересов работников и работодателей (статья 2), но с асимметрией, оправданной фактическим неравенством. Проявлений этой асимметрии несколько, и каждое из них имеет темпоральное содержание.

Первое — ограничение свободы договора. Статья 9 Трудового кодекса устанавливает: коллективные договоры, соглашения и трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством; если такие условия включены, они не подлежат применению. Норма эта означает, что согласие работника не легитимирует ухудшение его положения, — то есть право признаёт: в ситуации, где отказ от работы означает потерю средств к существованию, согласие не свободно.

Второе — бремя доказывания. В спорах об увольнении и о дисциплинарной ответственности обязанность доказать законность и обоснованность действий лежит на работодателе. Конструкция противоположна гражданскому процессу и воспроизводит логику Кодекса административного судопроизводства: тот, кто обладает информацией и властью, доказывает правомерность её применения.

Третье — гарантии при прекращении договора. Основания увольнения исчерпывающи (статья 77 и следующие), процедура для отдельных оснований обязательна (соблюдение порядка применения дисциплинарного взыскания по статье 193, учёт мнения профсоюзного органа по статье 373), а последствие нарушения процедуры — восстановление на работе с оплатой времени вынужденного прогула (статья 394). Здесь право прямо работает с временем: оно признаёт, что незаконное увольнение отнимает у человека не только заработок, но и период жизни, и потому компенсирует именно период, а не только убыток.

Четвёртое — охрана труда. Раздел X Трудового кодекса устанавливает обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий, право работника на отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья, а также право на получение информации об условиях труда. Часть 3 статьи 37 Конституции прямо закрепляет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Темпоральное значение этих норм в том, что они защищают не от ущерба, уже причинённого, а от риска, который реализуется спустя годы: профессиональное заболевание, утрата трудоспособности, сокращение продолжительности жизни. Право, защищающее только от немедленного вреда, не защищает работника вовсе.

Пятое — запрет принудительного труда (статья 4 Трудового кодекса), включающий в качестве одного из признаков нарушение установленных сроков выплаты заработной платы или выплату не в полном размере. Норма эта примечательна тем, что ставит знак равенства между экономической принудительностью и принуждением физическим: задержка заработной платы рассматривается не как договорное нарушение, а как форма несвободы.

Практический вывод из этого раздела имеет прямое отношение к теме книги. Там, где работодатель систематически нарушает сроки выплаты, не оформляет трудовые отношения или применяет «серые» схемы, он совершает не только правонарушение, но и темпоральную операцию, описанную в главе 6: он переносит издержку собственного оборота на работника, у которого нет запаса времени, и делает это регулярно. Эффект «якоря» здесь работает в обратную сторону: не предприятие лишается доступа к развитию, а человек лишается пенсионных прав, кредитоспособности и гарантий, то есть собственного будущего.

6. Общественный контроль как иммунная функция

Четыре рассмотренные категории объединяет одно юридическое обстоятельство: в каждой из них обычный механизм защиты — спор между равными сторонами — не работает, поскольку одна из сторон не способна вступить в спор. Право отвечает на это введением особого субъекта, который действует не в своём интересе, а в интересе того, кто действовать не может: прокурор, орган опеки и попечительства, уполномоченный по правам человека, общественная наблюдательная комиссия, общественная палата. Совокупность этих субъектов образует институт, который книга предлагает описывать не как «давление на органы власти», а как иммунную функцию правопорядка.

Аналогия с иммунитетом точна и потому полезна. Иммунная система не управляет организмом и не конкурирует с ним; она распознаёт нарушение собственного порядка и сигнализирует о нём, причём делает это не по команде центра, а распределённо. Её работа болезненна (воспаление) и часто избыточна, но её отсутствие смертельно. Общественный контроль устроен так же: он не принимает решений, не распределяет ресурсов и не несёт ответственности за результат работы органа; он распознаёт и фиксирует. Именно поэтому попытка превратить его в подразделение управляемой системы уничтожает не его независимость как таковую, а его функцию.

Действующее российское право различает два уровня этой функции.

Уровень первый — общий. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет в статье 4 общественный контроль как деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Часть 2 той же статьи допускает осуществление контроля как в формах, предусмотренных законом, так и в иных формах, установленных другими федеральными законами, — то есть перечень открыт. Субъекты (статьи 9–15) — Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов и муниципальных образований, общественные советы при органах власти, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции и группы общественного контроля. Формы (статьи 18–25) — общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания.

Ключевая норма закона — статья 26. Часть 1 устанавливает, что результаты контроля оформляются итоговым документом: итоговым документом общественного мониторинга, актом общественной проверки, заключением общественной экспертизы, протоколом общественного обсуждения, протоколом общественных (публичных) слушаний. Часть 3 предоставляет общественным объединениям и некоммерческим организациям право направлять предложения и рекомендации, выдвигать общественную инициативу и оспаривать нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов власти в судебном и административном порядке. Часть 5 возлагает на органы обязанность рассматривать направленные им итоговые документы и в установленный срок направлять обоснованные ответы.

Часть 5 статьи 26 заслуживает отдельного комментария, поскольку именно в ней закон сталкивается с патологией, описанной в главе 5. Требование «направлять обоснованные ответы» юридически сильнее требования «отвечать в срок»: обоснованность есть категория содержания, а не формы. Между тем проверка обоснованности ответа возможна только внешним субъектом — судом, прокурором, вышестоящим органом, — а закон не устанавливает ни порядка такой проверки, ни последствия необоснованного ответа. В результате норма работает как обязательство дать ответ, а не как обязательство дать основание. Это не дефект статьи, а дефект её обеспеченности: там, где последствие нарушения не определено, обязанность превращается в процедуру.

Уровень второй — специальный. Федеральный закон № 76-ФЗ регулирует контроль в местах принудительного содержания; Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ — статус Общественной палаты Российской Федерации, состоящей из 172 членов; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ — институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; Федеральный закон от 18 марта 2020 года № 48-ФЗ — уполномоченных по правам человека в субъектах. Специальные институты отличаются от общего тем, что обладают доступом туда, куда общий доступ не предусмотрен, и потому являются единственным каналом информации о закрытых учреждениях.

Здесь книга формулирует положение, которое считает важнейшим практическим выводом главы. Общественный контроль ценен ровно настолько, насколько он способен фиксировать то, чего фиксирующий не хочет видеть. Из этого следуют три критерия его подлинности, каждый из которых проверяем.

Первый критерий — независимость комплектования: состав контрольного органа формируется процедурой, на которую контролируемый не влияет ни прямо, ни через отбор организаций-выдвиженцев. Второй критерий — доступ без согласования: контролёр входит в момент, который выбирает он, а не администрация; согласование визита допустимо как уведомление, но не как разрешение. Третий критерий — последствие фиксации: зафиксированный факт порождает обязанность реагирования конкретного субъекта в конкретный срок, а неисполнение — ответственность. Отсутствие любого из трёх превращает контроль в наблюдение, а наблюдение без последствия — в оформление.

Именно третий критерий является в российской практике самым слабым. Статья 26 Федерального закона № 212-ФЗ обязывает рассматривать и отвечать, но не обязывает устранять; статья 10 Федерального закона № 76-ФЗ (решения комиссии в форме заключений, предложений и обращений) также не содержит механизма принудительной реализации. Там, где следствие не обеспечено, контроль превращается в производство документов о контроле — то есть в форму, описанную главой 5 как имитационную программу.

7. Критерий человеческой меры

Сведём сказанное в критерий, который книга предлагает использовать как диагностический.

Система, в которой слабый вынужден справками доказывать факт собственного существования, темпорально иррациональна по определению: она расходует будущее общества на обслуживание собственной бумаги.

Критерий этот распадается на четыре проверяемых признака.

Признак первый: перенос доказательственного бремени. Там, где орган обладает сведениями, но требует их от заявителя, происходит перенос бремени на того, у кого нет ресурса. Закон это прямо запрещает: статьи 7 и 7.1 Федерального закона № 210-ФЗ не допускают истребования у заявителя документов и информации, находящихся в распоряжении органов, и предписывают межведомственное взаимодействие. Признак нарушения — наличие в перечне требуемых документов тех, которые орган может получить сам.

Признак второй: презумпция недоверия по умолчанию. Система исходит из того, что заявитель стремится получить необоснованную выгоду, пока не докажет обратное. Юридически это переворачивает конструкцию: там, где закон устанавливает право, бремя опровержения лежит на обязанном лице, а не на управомоченном. Практический индикатор — доля решений, принятых на основании дополнительных запросов, и доля отказов, отменённых впоследствии как необоснованные. Иными словами, презумпция добросовестности (пункт 5 статьи 10 Гражданского кодекса) опрокинута: система исходит из подозревания, а не из доверия. Книга квалифицирует такой переворот как начальную операцию бюрократического саботажа и даёт процедуру восстановления презумпции (глава 5, раздел 5.1; Приложение 2, часть вторая, часть Е).

Признак третий: цена времени заявителя. Система не учитывает, что каждый день ожидания стоит заявителю средств к существованию, здоровья или возможности реализовать право. Там, где срок рассмотрения установлен, но фактически не соблюдается, а последствие несоблюдения для органа отсутствует, время заявителя обращается в ресурс ведомства. Юридический ответ на это существует: институт разумного срока (статьи 6.1 Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, статья 10 Кодекса административного судопроизводства), а также право на возмещение вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов (статья 53 Конституции, статья 1069 Гражданского кодекса).

Признак четвёртый: отсутствие канала, в котором голос слабого меняет решение. Формально каналы есть: обращения, общественный контроль, уполномоченные, прокуратура, суд. Фактически каждый из них требует от заявителя ресурса, которого у него нет. Индикатор здесь внешний: наличие и результативность институтов, действующих по собственной инициативе, а не по заявлению, — общественного контроля, прокурорского надзора, деятельности уполномоченных. Там, где таких институтов нет или они не производят последствий, право доступно только тем, кто способен заплатить за доступ.

Четыре признака вместе образуют то, что книга называет человеческой мерой права. Мера эта не моральна, а функциональна: система, расходующая ресурс слабых на обслуживание собственной процедуры, расходует его безвозвратно, поскольку у слабых нет запаса. Через несколько циклов она получает население, которое не обращается в право вовсе, — и утрачивает не только легитимность, но и информацию, без которой управление слепо. Это ровно тот распад кооперативного равновесия, который глава 4 описала как следствие недобросовестности, только на уровне всей системы.

Завершим главу возвращением к эпиграфу. Формула Ивана Карамазова — не аргумент против права; она аргумент против арифметики, в которой цена одной слезинки растворяется в совокупном благе. Юридически эта мысль уже высказана в русском праве, и высказана строго: статья 21 Конституции не знает ни порога, ни пропорции, ни оговорки о целесообразности. Достоинство не взвешивается, и потому система, измеряющая себя средними показателями, систематически не замечает того, по чему её следует измерять.

Право, которое хорошо работает для тех, кто умеет с ним обращаться, и плохо — для тех, кто не умеет, не является правом одного качества с оговоркой о трудных случаях. Оно является системой, в которой право принадлежит сильным.

Часть III переходит от вопроса о мере права к вопросу о ресурсе, которым право реализуется. Глава 9 рассматривает внимание как главный дефицитный ресурс управления и показывает, что импульсивная миопия — не порок отдельных чиновников, а режим, воспроизводимый информационной средой и структурой отчётности.

8. «Региональный коэффициент»: юридическая квалификация экономической формы

Критерий человеческой меры, обоснованный в предыдущих разделах, нуждается в проверке на материале, где слабый формально не является поднадзорным, содержащимся или нетрудоспособным, — на материале обыкновенного наёмного работника крупной коммерческой структуры. Такая проверка показывает, что механизм рассогласования воспроизводится и там, где нет ни публичной власти, ни места принудительного содержания.

Крупные федеральные сети — розничная торговля, общественное питание, услуги — применяют единую тарифную политику с жёстким «региональным коэффициентом» к заработной плате, который не отражает реальных экономических условий работы конкретной точки. Сотрудник магазина федеральной сети в спальном районе столицы и сотрудник магазина той же сети в оживлённом районе регионального центра выполняют одинаковые функции, работают по одинаковому графику, подчиняются одинаковым корпоративным стандартам и показателям, обслуживают сопоставимый поток покупателей и продают товары по единым федеральным ценам. Оплата при этом различается на 30–50 процентов.

Оправданием служит стереотип о «низкой стоимости жизни» в регионах. Стереотип не выдерживает проверки по трём основаниям. Первое: цены на базовые товары и услуги — коммунальные, продукты федеральных сетей, топливо — в регионах сопоставимы со столичными или выше вследствие логистических издержек. Второе: доступность качественной медицины, образования, культуры и инфраструктуры существенно ниже, то есть работник платит больше относительно заработной платы за худшие условия. Третье: в сельской местности не учитывается стоимость проезда в город для совершения покупок, что прямо влияет на бюджет семьи работника.

Второе основание несовместимости — игнорирование локальной экономики точки. Заработная плата определяется не выручкой, трафиком и рентабельностью конкретного магазина, а географической меткой по внутренней матрице компании. Магазин в центре регионального центра может генерировать выручку, сопоставимую с магазином на окраине столицы, при радикально разной оплате труда. Третье основание — отсутствие рыночного обоснования: в условиях кадрового дефицита и унифицированных требований сети рыночная цена труда должна была бы расти, а не оставаться привязанной к матрице.

Юридическая квалификация этой конструкции требует точности и не сводится к публицистическому возмущению. Статья 22 Трудового кодекса Российской Федерации обязывает работодателя обеспечивать работникам равную оплату за труд равной ценности; статья 132 запрещает какую бы то ни было дискриминацию при установлении условий оплаты труда; статья 129 определяет заработную плату как вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы. Географическая метка не входит в этот перечень. Там, где различие в оплате не объясняется ни одним из названных законом оснований, налицо рассогласование формы трудового договора и содержания трудового отношения.

Конструкция одновременно является злоупотреблением правом в его гражданско-правовом смысле: работодатель осуществляет принадлежащее ему право определять систему оплаты труда (статья 135 Трудового кодекса) способом, который при сохранении формы производит результат, противоречащий назначению института. Статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации применима здесь субсидиарно — через общий принцип добросовестности, закреплённый пунктом 3 статьи 1 и распространяемый на трудовые отношения в силу статьи 2 Трудового кодекса и правовой позиции Конституционного Суда о недопустимости формализма, ограничивающего существо прав.

кейс магазина федеральной сети, описанный в главе 5, является эмпирической иллюстрацией той же конструкции: постоянная нехватка персонала, разгрузка коробок одновременно с обслуживанием покупателей, одна работающая касса, формальный ответ корпоративной службы поддержки. Формула автора, предложенная в том же материале, задаёт точный диагностический признак: главная проблема не только в том, что «мало», а в том, что «несправедливо» и «непонятно». Непрозрачность оплаты труда является самостоятельным нарушением, а не сопутствующим обстоятельством: там, где работник не может проверить, из чего складывается его доход, асимметрия договора, описанная в разделе 5, удваивается.

Следствия являются не социальными, а темпоральными и потому входят в предмет настоящей книги. Первое: вахтовый метод как массовая альтернатива миграции — на рекрутинговых площадках преобладают вакансии с пометкой «вахта», что отражает желание специалистов сохранить место жительства при получении столичного уровня оплаты. Ключевым фактором внутренней миграции является чувство несправедливости от одинаковых требований при разной оплате: моральная категория оказывается миграционным фактором с прямым экономическим и демографическим следствием. Второе: замещение квалифицированных специалистов неквалифицированными работниками и трудовыми мигрантами, что при оплате в разы ниже делает невозможным соблюдение технологий и ведёт к практике «вычетов за брак» — урезанию заработной платы под надуманными предлогами. Третье: теневая занятость, в которой производительность труда, по приведённым в источнике оценкам, ниже примерно на 30 процентов, а работник лишён правовой защиты полностью.

Демографическое следствие переводит вопрос из социальной политики в вопрос о существовании территории: убыль населения региона фиксируется публично, средняя заработная плата в региональных вакансиях на момент исследования составляла около 17 тысяч рублей, молодёжь не возвращается после обучения. Система, в которой слабый вынужден доказывать факт собственного существования справками, темпорально иррациональна; система, в которой труд оплачивается ниже стоимости его воспроизводства, темпорально иррациональна в квадрате — она расходует не будущее отдельного работника, а будущее территории.

Формула автора, вынесенная в эпиграф главы, является не риторикой, а диагностическим утверждением: люди — не скот, а сотрудники, и они хотят видеть справедливость. Юридическое содержание формулы состоит в том, что достоинство личности (статья 21 Конституции Российской Федерации) не взвешивается и не подлежит пропорциональному ограничению: оно является пределом эффективности процедуры, а не её параметром.

9. Видимость цены нарушения: три механизма общественного контроля

Аппарат общественного контроля получает здесь дополнительное измерение: видимость цены нарушения. Глава 5 показала: пока провал ничего не стоит заведению, проверка воспроизводится как ритуал, а требование — предписанное, действующее, лицензируемое — остаётся формой без содержания. Общественный контроль способен ввести в эту конструкцию недостающую цену — репутационную и имущественную. Три механизма находятся в пределах уже имеющихся полномочий. Первый: публикация реестров инцидентов с адресной привязкой — не «в городе произошло», а что произошло, где, какие меры приняты и чем это стоило владельцу. Второй: запросы об охранных организациях, обслуживающих заведения, — реестр лицензий и практика их отзыва открыты, а связь «заведение — охранная структура — лицензия» снимает с исполнителя прикрытие «не при исполнении». Третий: сопровождение гражданских исков пострадавших и их семей к заведениям (статьи 1068, 1095 Гражданского кодекса, статья 14 Закона о защите прав потребителей) — практика, в которой возмещение становится правилом, а не исключением, меняет экономику безопасности быстрее любого предупреждения.

В этот же ряд входит и предупреждающий знак у входа в заведение с систематическими инцидентами — с обязательным снятием после безинцидентного периода. Его правовая природа не санкция, а информация: он возвращает риск в поле зрения того, кто его несёт, и делает это обратимо. Мера, которая может быть снята по устранении основания, есть мера, соразмерная цели, — именно той соразмерности требует часть 3 статьи 55 Конституции. Новый инструмент здесь не изобретается: он собран из действующих норм — лицензионного законодательства, Гражданского кодекса, Закона о защите прав потребителей, Федерального закона № 212-ФЗ. Не хватает не полномочий, а добросовестности их применения — и публичности, делающей её отсутствие видимой.

Тот же аппарат применяется там, где у риска нет собственника. Муниципальный контракт на отлов и содержание животных без владельцев есть документ общественного контроля в том же смысле, в каком им является отчёт о трудоустройстве выпускников: он содержит показатель, плательщика и срок — и потому проверяем. Точка контроля в нём одна, и она названа судебной практикой: исполнение. Разобранное в главе 5 дело о халатности показало, что последствие наступает не там, где норма не принята, а там, где принятая норма не проконтролирована: численность животных выросла не потому, что не было закона, а потому, что никто не проверил, что именно сделано по контракту. Общественная проверка (статья 26 Федерального закона № 212-ФЗ) вправе запросить карточки отловленных особей, сопоставить даты и адреса выпуска с картой обращений о покусах и оформить итоговый документ, на который орган обязан направить обоснованный ответ. Не хватает здесь не полномочия и не санкции, а публикации: адресный реестр отлова и возврата делает видимым то, что сегодня известно только исполнителю и заказчику.

Человеческая мера в этом кейсе видна без рассуждений. Первым платит ребёнок, который не способен ни оценить риск, ни вступить в спор, ни предъявить иск: он выбегает на проезжую часть, спасаясь от стаи, — и причинная связь между непроверенным контрактом и его гибелью проходит через три инстанции, две из которых заняты бумагой. Система, в которой цена неисполненного контракта оплачивается ребёнком, темпорально иррациональна по определению: она переносит издержку отчётного периода на того, у кого нет ни горизонта, ни голоса. Признак четвёртый — отсутствие канала, в котором голос слабого меняет решение, — работает здесь буквально: у ребёнка, на которого напали, нет представителя в повестке, а у животного, которое вернули на улицу, нет представителя нигде. Именно поэтому право включить вопрос в повестку органа не является процедурной мелочью: для обеих этих сторон оно есть единственный существующий канал.

Выход в систему

Человеческая мера права есть не гуманистическое украшение доктрины, а её единственный незагрязнимый критерий: слабый не может подделать форму, потому что у него нет для этого ресурсов. Система, измеряющая себя средними показателями и отчётными объёмами, систематически не замечает тех, кто не производит сигналов, — и потому в структуру управления должен быть встроен субъект, представляющий непредставленных. Глава несёт ось III (социально-экономическую).

АННОТАЦИЯ К ГЛАВЕ 8

Глава обосновывает диагностический критерий состояния правовой системы: оно определяется положением того, кто не способен защитить себя сам. Приводятся четыре основания выбора этой меры — асимметрия издержек, отсутствие обратной связи, конституционная норма (статьи 2 и 21 Конституции РФ) и темпоральная уязвимость слабого, — а также круг категорий, задаваемый самим правом. Рассматриваются четыре области, в которых мера проверяется. Места принудительного содержания: Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ, перечень мест принудительного содержания (статья 2), принципы и пределы контроля (статья 4), независимость комиссий (часть 3 статьи 4), порядок образования и цензы для организаций-выдвиженцев (статья 10), определение Конституционного Суда РФ от 26 октября 2021 года № 2167-О. Дети и семья: статьи 38 и 67.1 (часть 4) Конституции РФ, статьи 54, 56, 57, 69–73, 77, 121–123 Семейного кодекса; отдельный анализ немедленного отобрания ребёнка как меры с максимальной темпоральной асимметрией. Нетрудоспособные, пожилые и инвалиды: статьи 39–41 Конституции, Федеральный закон № 442-ФЗ об индивидуальной программе социального обслуживания, Федеральный закон № 181-ФЗ, Закон № 3185-1 о психиатрической помощи, статьи 29 и 37 Гражданского кодекса; достоинство личности истолковано как предел эффективности процедуры. Наёмный работник: статьи 2, 4, 9, 193, 373, 394 Трудового кодекса, раздел X об охране труда, часть 3 статьи 37 Конституции; показана асимметрия, встроенная в трудовой договор, и связь «серых» схем с эффектом «якоря» из главы 6. Общественный контроль описан как иммунная функция правопорядка на материале Федерального закона № 212-ФЗ (статьи 4, 9–15, 18–26) и Федерального закона № 76-ФЗ, Федерального закона № 32-ФЗ, Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ и Федерального закона № 48-ФЗ; формулируются три критерия подлинности контроля — независимость комплектования, доступ без согласования, последствие фиксации. Завершает глава критерий человеческой меры и четыре его проверяемых признака: перенос доказательственного бремени, презумпция недоверия, цена времени заявителя, отсутствие канала, в котором голос слабого меняет решение.

ГЛАВА 9. ЭКОНОМИКА СОЗНАНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ОТ ТАКТИЧЕСКОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ К СТРАТЕГИИ

Добросовестность, не встроенная в правило, остаётся пожеланием.

Сурен Акобян, «Право и смысл» ·

Да живи ты хоть три тысячи лет, хоть тридцать тысяч, только помни, что человек никакой другой жизни не теряет, кроме той, которой жив; и живёт лишь той, которую теряет. <…> Настоящее у всех одно и то же, и то, что человек теряет, есть одно лишь настоящее; следовательно, он не может потерять ни прошлого, ни будущего.

Марк Аврелий. «Наедине с собой», II, 14

Связка с системой

Настоящая глава отвечает на главное возражение против этической доктрины — обвинение в морализме. Добросовестность не проповедуется, а проектируется: через распределение внимания, через метрику горизонта, через темпоральный аудит, через показатели результата вместо объёма отчётности. Экономика сознания есть инженерная дисциплина, а не раздел этики.

1. Внимание как дефицитный ресурс управления

В 1971 году Герберт Саймон, описывая последствия информатизации общества, сформулировал положение, ставшее началом экономики внимания: изобилие информации порождает бедность внимания, и потому главным становится задача распределить внимание среди избытка информации. Формула эта была оценена как наблюдение о работе с документами; её значение для теории управления оказалось намного шире.

Саймон показал три вещи, каждая из которых имеет прямое юридическое следствие.

Первая: внимание исчерпаемо. Оно не масштабируется вместе с объёмом входящей информации, а потому любое увеличение информационного потока при неизменной способности к вниманию означает снижение качества обработки каждой единицы. Управление, отвечающее на рост информации ростом документооборота, не увеличивает своей рациональности — оно увеличивает нагрузку на тот же объём внимания.

Вторая: распределение внимания определяется не важностью, а доступностью. То, что находится перед глазами, имеет приоритет над тем, что важно, но не видимо. Отсюда — механизм, знакомый каждому практику: вопрос, попавший в повестку совещания, решается, а вопрос, не попавший, не решается независимо от его значимости. Управление начинает распределять не ресурсы, а внимание, и распределение это задаётся не стратегией, а входящим потоком.

Третья: ограниченная рациональность есть не дефект, а условие. Принимающий решение не оптимизирует, а удовлетворяет: он выбирает первый вариант, превышающий его порог приемлемости, поскольку полный перебор невозможен. Из этого следует, что качество решения определяется не столько способностью решающего, сколько конструкцией выбора, в которую он помещён, — тем, какие варианты ему предъявлены, в каком порядке и с какими последствиями.

Три положения вместе образуют то, что книга называет экономикой сознания в управлении: внимание есть ресурс, он исчерпаем, он распределяется институционально, а не индивидуально, и потому состояние управленческой рациональности есть функция конструкции, а не функции добродетели.

Юридическое следствие из этого состоит в том, что требование стратегического мышления, предъявляемое к органам власти, не исполнимо декларацией. Российский законодатель такое требование предъявил: Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» обязал разрабатывать документы стратегического планирования на всех уровнях публичной власти. Закон существует более десяти лет; практика его применения описана в главе 2 и сводится к тому, что документы создаются, отчётность о них ведётся, а горизонт решений остаётся прежним. Объяснение этого расхождения не в недобросовестности исполнителей, а в том, что закон изменил перечень документов, но не изменил распределение внимания: у должностного лица, обязанного разработать стратегию на пятнадцать лет, входящий поток по-прежнему состоит из срочных поручений, отчётов, обращений и согласований, каждый из которых имеет дедлайн, а стратегия дедлайна не имеет — она имеет срок сдачи, после которого перестаёт существовать как задача.

2. Тактический режим: как устроено ведомственное сознание

Опишем режим, в котором работает большинство органов исполнительной власти, — не как обвинение, а как конструкцию, воспроизводимую условиями.

Признак первый: входящий поток определяет повестку. Рабочий день подразделения структурирован не планом, а поступлениями: поручение сверху, обращение снизу, запрос сбоку, предписание надзорного органа. Каждое поступление имеет срок, а потому обладает приоритетом над тем, что срока не имеет. Следствие: работа, не имеющая срока, не выполняется вовсе, даже если она важнее любой из срочных. Именно поэтому профилактика систематически проигрывает реагированию — не по умыслу, а по устройству очереди.

Признак второй: отчётность измеряет поток, а не состояние. Подразделение оценивается по количеству и срокам: рассмотрено, направлено, исполнено, согласовано. Показатели состояния — функционирует ли институт, воспроизводится ли компетенция, сохраняется ли доверие — в отчётность не входят, поскольку не имеют методики. Следствие: подразделение оптимизирует то, что измеряется, и игнорирует то, что не измеряется, даже если второе является целью его существования. Это и есть мертоновское смещение целей, описанное в главе 5, но теперь видна его причина: смещение происходит не в сознании служащего, а в форме отчёта.

Признак третий: согласование заменяет решение. Каждое решение, имеющее межведомственное значение, проходит цепочку согласований, и каждый согласующий имеет право вето, но не имеет обязанности предложить решение. Следствие: решение, которое невыгодно кому-либо из согласующих, не отклоняется — оно не завершается. Отказ, оформленный как «находится на согласовании», юридически не является отказом и потому не обжалуется. Глава 5 описала это как форму отписки; здесь видно её корень — распределение ответственности, при котором никто не отвечает за результат.

Признак четвёртый: горизонт равен отчётному периоду. Все четыре признака суммируются в один: сознание подразделения ограничено периодом, по итогам которого оно оценивается. Всё, что выходит за его пределы, не является для него реальностью — не в смысле недооценки, а в смысле отсутствия канала восприятия. У ведомства нет органа, которым оно видит последствия своих решений через десять лет; у него есть орган, которым оно видит предписание прокуратуры через десять дней.

К четырём признакам следует добавить объяснение того, почему этот режим устойчив и не разрушается под действием критики. Объяснение дают три классических положения социологии организаций.

Роберт Михельс в работе «Политические партии» (1911) сформулировал то, что получило название железного закона олигархии: любая организация, усложняясь, выделяет аппарат, аппарат обособляет собственные интересы, и интересы эти начинают определять поведение организации независимо от её декларируемых целей. Для нашей темы существенно не политическое содержание тезиса, а его организационное: аппарат воспроизводит условия собственного существования, а условием этим является поток задач, требующих аппарата. Сокращение задач воспринимается аппаратом не как повышение эффективности, а как угроза.

Энтони Даунс в «Внутри бюрократии» (1967) описал, каким образом информация искажается по мере движения вверх по иерархии: каждый уровень передаёт не всё, а то, что выгодно передать, поскольку передача неблагоприятной информации наказуема, а её сокрытие — нет. Следствие для темы главы прямое: руководитель, принимающий решение, видит не состояние дел, а его отредактированную версию, причём редактирование систематически смещено в сторону благополучия. Стратегическое мышление в таких условиях невозможно не потому, что руководитель не способен думать вдолгую, а потому, что данные о долгосрочном до него не доходят.

Альберт Хиршман в работе «Выход, голос и лояльность» (1970) показал, что у недовольного участника организации есть два способа реакции — выход (прекратить участие) и голос (сообщить о проблеме). Там, где выход доступен, голос используется реже; там, где выход невозможен, голос либо звучит, либо организация деградирует молча. Государственная служба устроена так, что выход дорогостоящ, а голос институционально не оформлен: служащий, сообщающий о проблеме, рискует больше, чем служащий, её скрывающий. Отсюда — молчаливое согласие как норма, а не как исключение.

Три положения вместе объясняют, почему тактический режим самовоспроизводится: он выгоден аппарату (Михельс), он защищён искажением информации (Даунс), он не встречает внутреннего сопротивления (Хиршман). Требование стратегического мышления, адресованное такой системе, есть требование изменить собственные условия воспроизводства — и потому оно не исполняется. Исполняются только изменения конструкции, которые не требуют от системы самоотмены: внешний носитель горизонта, публикуемая метрика запаса, обязательность фиксации оснований решений, защищённый канал голоса.

Для обозначения этого режима книга предлагает метафору, заимствованную из научного описания масштабов, и использует её однократно — как точный образ, а не как термин. Наноразум ведомства есть режим, в котором единицей мышления является документ, единицей времени — отчётный период, а единицей ответственности — согласование. В таком режиме стратегическое решение не «затруднено» — оно физически невозможно, поскольку для него нет ни единицы измерения, ни субъекта, ни срока. Метафора эта полезна именно своей однократностью: она фиксирует масштаб, а не оценку, и потому не требует ни осуждения служащих, ни апологии системы.

3. Гига-логика управления: что такое длинный горизонт

Противоположный режим книга описывает как гига-логику управления — способность институции удерживать горизонт, превышающий срок полномочий её руководителей. Здесь та же оговорка: метафора употребляется единожды и обозначает масштаб мышления, а не интеллектуальное превосходство.

Гига-логика не является свойством людей. Это свойство конструкции, и она воспроизводится четырьмя условиями, каждое из которых институционально и проверяемо.

Условие первое: носитель горизонта. Существует субъект — должность, подразделение, документ, — чья функция состоит в удержании долгосрочной перспективы и который не зависит от текущей повестки. Юридически это может быть выражено в статусе проектного офиса, в должности главного архитектора проекта, в кураторе государственной программы с закреплёнными полномочиями. Существенно не название, а два признака: носитель горизонта не подчинён тому, чьи решения он оценивает, и его оценка имеет последствия.

Условие второе: метрика запаса. Наряду с показателями потока вводятся показатели состояния, измеримые и публикуемые: воспроизводство кадров, сохранность инфраструктуры, доля процедур, пройденных без участия заявителя, уровень доверия, измеряемый не опросом, а поведением (доля оспоренных решений, доля повторных обращений по тому же вопросу). Там, где метрика запаса отсутствует, горизонт нечем измерить, а неизмеримое не управляется.

Условие третье: институт памяти. Архив решений с обязательной фиксацией оснований, реестр долгосрочных обязательств, передача документации при смене руководства как юридическая обязанность, а не как жест доброй воли. Право знает этот институт в отдельных областях — судебная практика как форма памяти, прецедентные позиции высших судов, обязательные для учёта, — но не распространяет его на управленческие решения. Следствие: орган, принявший решение, утрачивает его основания вместе с должностным лицом, а преемник вынужден восстанавливать их по догадке.

Условие четвёртое: замедление необратимого. Процедура принятия решения должна быть дифференцирована по обратимости последствия: обратимые решения принимаются быстро и с широким усмотрением, необратимые — медленно, с обязательной оценкой отложенного ущерба и с фиксацией того, кто несёт ответственность после смены руководства. Это единственное условие, требующее нормативного закрепления; три первых могут быть введены актами самих органов.

Четыре условия образуют то, что книга предлагает назвать институциональной способностью к длинному горизонту. Она не тождественна наличию стратегических документов и не следует из них: документ описывает горизонт, способность удерживает его. Именно поэтому Российская Федерация, имея Стратегию национальной безопасности, утверждённую Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400, национальные цели развития на период до 2030 года (Указ от 21 июля 2020 года № 474) и документы социально-экономического развития с горизонтом до 2036 года, не приобретает автоматически способности действовать в этих горизонтах: горизонт описан, а распределение внимания осталось прежним.

Отдельного разбора заслуживает то, как именно распределяется внимание внутри органа, поскольку распределение это оформлено институционально и потому поддаётся изменению. Три института заслуживают упоминания.

Повестка. Право включить вопрос в повестку заседания есть право определить, о чём будет думать орган. В большинстве ведомств это право принадлежит руководителю или его аппарату; субъекты, не входящие в аппарат, внести вопрос не могут. Изменение здесь минимально по затратам и максимально по последствию: право внесения вопроса в повестку, предоставленное общественному совету, уполномоченному по правам человека, прокурору, а также депутату соответствующего уровня с обязательным рассмотрением и мотивированным ответом, превращает внешний контроль из наблюдающего в участвующий. Юридическая форма для этого существует: положения об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти утверждаются актами самих органов, а статья 20 Федерального закона № 212-ФЗ допускает общественную проверку как форму контроля.

Регламент совещания. Совещание есть форма расходования внимания многих людей одновременно, и потому его стоимость равна произведению числа участников на продолжительность. Регламент, устанавливающий обязательность предварительного распространения материалов, ограничение докладов по времени, требование формулировать решение в виде поручения с указанием субъекта, срока и результата, сокращает расход внимания в разы. Практика показывает, что отсутствие регламента компенсируется увеличением числа совещаний, то есть ростом расходов при падении результата.

Поручение как юридическая форма. Значительная часть управленческих решений существует не в форме акта, а в форме поручения: протокольная запись, резолюция, указание. Поручение удобно, поскольку принимается быстро и не требует процедуры; оно же опасно, поскольку не публикуется, не проходит экспертизы и не порождает обязанности, проверяемой извне. Темпоральное следствие таково: система, в которой большинство решений принимает форму поручения, не имеет ни памяти, ни горизонта, ни ответственности, поскольку ни один из трёх элементов не прикрепляется к неопубликованному тексту. Книга предлагает правило, не требующее изменения законодательства: поручение, затрагивающее права граждан или имеющее последствия длительностью свыше одного года, должно оформляться актом, подлежащим опубликованию.

4. Темпоральный аудит: дисциплина вместо декларации

Книга предлагает перевести философию горизонта в процедуру. Процедура эта называется темпоральным аудитом и состоит из пяти шагов; её подробная методика вынесена в Приложение 1.

Шаг первый: описание решения. Фиксируются содержание решения, субъект, основание и предполагаемый результат. Шаг тривиален, но обязателен: значительная часть управленческих проблем возникает из того, что решение не имеет письменного содержания, а существует в форме поручения, протокола или устного указания.

Шаг второй: определение цикла применения. Устанавливается, как часто и кем решение будет применяться, каков объём его применения и каковы издержки одного применения. Здесь же оценивается, обладает ли адресат ресурсом для исполнения: решение, требующее от гражданина действий, цена которых превышает результат, неисполнимо независимо от санкций.

Шаг третий: определение цикла последствий. Устанавливается, когда наступят последствия, как долго они продлятся, кто их понесёт и обратимы ли они. Это самый трудный шаг и одновременно самый важный, поскольку именно его отсутствие образует темпоральный разрыв.

Шаг четвёртый: определение горизонта ответственности. Устанавливается, кто отвечает за последствия, в течение какого срока, какими процедурами ответственность реализуется и что происходит при смене ответственного.

Шаг пятый: сопоставление и вывод. Если горизонт ответственности короче цикла последствий, решение признаётся темпорально иррациональным, и аудит требует одного из трёх изменений: удлинения горизонта ответственности (закрепление обязательства за институтом, а не за должностью), сокращения цикла последствий (отказ от необратимых элементов) или введения компенсации (обеспечение издержек того, кто их понесёт).

Юридически темпоральный аудит не является новым институтом: он представляет собой расширение существующих процедур — оценки регулирующего воздействия (статья 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) и антикоррупционной экспертизы (Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ) — на параметр времени. Расширение это не требует изменения закона: обе процедуры допускают включение дополнительных разделов в заключение экспертизы, а обязательность учёта заключения устанавливается правилами правотворчества.

Существенно одно требование, без которого аудит вырождается в отчётность: заключение темпорального аудита должно быть публикуемо и должно содержать вывод, а не описание. Публикация делает вывод проверяемым внешним субъектом — гражданином, экспертом, судом, прокурором, — а проверяемость есть единственное, что отличает процедуру от ритуала.

5. Цифровая среда: удлинение горизонта или его сокращение

Цифровизация управления обычно описывается в категориях эффективности: скорость, доступность, снижение издержек. Для настоящей книги она представляет интерес в ином отношении — как фактор, изменяющий распределение внимания, а следовательно, и горизонт решений. Эффект здесь двусторонний, и обе его стороны следует назвать честно.

Сторона, удлиняющая горизонт. Цифровой след делает решение восстанавливаемым: дата, автор, основание, содержание, последующие действия фиксируются автоматически и не зависят от добросовестности архива. Это прямое решение проблемы институциональной памяти, о которой шла речь в разделе 3: память перестаёт быть обязанностью и становится свойством среды. Межведомственное электронное взаимодействие сокращает участие заявителя в пересылке сведений, а значит, снижает цену использования права (глава 3). Публикация данных о фактических сроках и результатах делает измеримым то, что ранее измерялось только отчётностью, — и тем самым создаёт основу для метрики запаса. Автоматизация рутинных процедур высвобождает внимание, которое может быть направлено на вопросы, требующие суждения.

Сторона, сокращающая горизонт. Та же автоматизация создаёт риск, описанный в главе 5 как торжество модели над территорией: алгоритм воспроизводит заложенное в него правило без способности увидеть случай, для которого правило не предназначено. Там, где решение принимает система, а человек лишь подтверждает, усмотрение исчезает, а вместе с ним — и добросовестность, поскольку добросовестность есть свойство субъекта, а не процедуры. Второй риск — ускорение входящего потока: цифровая среда увеличивает число поступающих сигналов, а значит, усиливает конкуренцию за внимание и вытесняет из повестки всё, что не имеет дедлайна. Третий риск — иллюзия полноты: система, содержащая данные о всём измеримом, производит впечатление знания о всём, а то, что не попало в форму, перестаёт существовать для управления.

Вывод книги состоит не в выборе между цифровизацией и отказом от неё, а в установлении правила: цифровая система должна расширять горизонт принимающего решение, а не заменять его. Практически это означает три требования. Первое — сохранение точки человеческого суждения: в каждой процедуре должен существовать момент, в котором должностное лицо вправе и обязано отступить от алгоритма с мотивировкой. Второе — фиксируемость отступления: отступление должно быть зарегистрировано, обосновано и проверяемо, иначе оно превращается в произвол. Третье — обязательная периодическая оценка самого алгоритма: правило, заложенное в систему, подлежит пересмотру по тем же основаниям, что и нормативный акт, и не может действовать бессрочно в силу инерции кода.

К трём рискам цифровизации следует добавить четвёртый, который в юридической литературе обсуждается под именем алгоритмической непрозрачности. Кэти О’Нил в работе «Оружие математического уничтожения» (2016) показала, что модели, применяемые для распределения благ и рисков — при найме, кредитовании, оценке эффективности, распределении полицейских ресурсов, — воспроизводят и усиливают неравенство, заложенное в исторических данных, причём делают это непроверяемо: человек, получивший отказ от модели, не может узнать основания и не может их оспорить, поскольку основания не существуют в форме, доступной для оспаривания. Это прямое нарушение принципа, закреплённого частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации: органы власти и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Юридическое требование здесь формулируется просто и не зависит от технологии: решение, затрагивающее права человека, должно иметь основание, которое может быть изложено, проверено и оспорено. Если решение принято системой, то изложению подлежит не код, а правило: какие признаки учитывались, каким образом, с каким весом, каков порядок пересмотра. Отсутствие такого изложения делает решение необоснованным независимо от его фактической правильности — по той же логике, по которой судебный акт без мотивировочной части подлежит отмене, даже если вывод по существу верен.

Третье требование имеет прямое нормативное основание: Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» исходит из того, что обязательное требование подлежит периодической оценке применения и пересмотру. Распространение этого принципа на алгоритмические правила есть не новация, а последовательное применение действующего закона к изменившейся форме регулирования.

6. Экономика сознания как основание солидаризма

Завершая главу, вернёмся к её исходному пункту и покажем, почему экономика сознания относится не к техническому, а к социальному разделу книги.

Внимание есть ресурс, распределение которого определяет, чьи интересы попадают в повестку. Там, где повестку формирует входящий поток, в неё попадают интересы тех, кто способен производить сигналы: организованного бизнеса, ведомств, профессиональных объединений. Интересы тех, кто сигналов не производит, — одинокого пенсионера, работника без представителя, жителя отдалённого поселения, заключённого — в повестку не попадают не потому, что их отвергли, а потому, что их не услышали. Это и есть механизм, который глава 8 описала как отсутствие обратной связи: слабый не только уязвим в праве, он невидим в управлении.

Отсюда следует, что солидаризм, обоснованный в главе 7, не может быть реализован без изменения экономики сознания. Мера социальной поддержки, принятая без понимания того, какова цена её получения для получателя, производит патернализм, а не солидарность; процедура общественного контроля, встроенная в отчётный поток, производит документ, а не контроль; стратегия, разработанная в режиме срочных поручений, производит текст, а не горизонт. Во всех трёх случаях причина одна: распределение внимания не включает того, на кого решение направлено.

Практический вывод главы поэтому не технический, а институциональный: в структуру управления должен быть встроен субъект, чья функция состоит в представлении тех, кто не представлен. Формально такая функция возложена на уполномоченных по правам человека, на Общественную палату, на общественные советы и наблюдательные комиссии, на прокуратуру в её надзорной части. Фактически ни один из этих субъектов не участвует в распределении внимания органа власти, поскольку ни один не имеет полномочия поставить вопрос в повестку. Книга предлагает считать введение такого полномочия — права субъекта общественного контроля на включение вопроса в повестку заседания органа с обязательным рассмотрением и мотивированным ответом — минимально необходимым изменением, не требующим ни нового закона, ни расходов.

Темпоральное измерение этого предложения очевидно. Внимание, распределяемое по срочности, всегда работает в горизонте настоящего. Внимание, распределяемое с учётом тех, кто пострадает отсроченно, есть единственная доступная человеку форма ответственности за будущее — поскольку будущего нет, а есть только те, кто в нём окажется, и те, кто сегодня решает, будут ли они услышаны.

Практическое значение сказанного состоит в том, что оно переводит вопрос о качестве управления из области требований в область конструкции. Требование «мыслить стратегически», обращённое к системе с тактическим распределением внимания, неисполнимо — не по злой воле адресата, а по отсутствию у него инструмента. Конструкция, напротив, исполнима: носитель горизонта есть должность, метрика запаса есть форма отчёта, институт памяти есть регламент передачи дел, замедление необратимого есть процедура согласования. Каждая из четырёх может быть введена актом самого органа в пределах его компетенции, а три из четырёх — без изменения законодательства.

Отсюда — переход к последней части книги. Если горизонт есть свойство конструкции, а конструкция есть право, то возникает вопрос, предшествующий всем остальным: чьё право и чьи понятия образуют конструкцию. Глава 10 обращается к восточной и западной традициям именно потому, что вопрос о понятийном аппарате не решается внутри одной традиции: он требует взгляда со стороны.

Экономика сознания — это не вопрос о том, как думать быстрее, а вопрос о том, кого мы впускаем в своё мышление. Управление, которое не впускает тех, на кого решает, темпорально иррационально независимо от качества своих документов.

Часть III завершена. Она показала, что право проверяется положением слабого (глава 8) и что ресурс, которым право реализуется, распределён институционально, а не индивидуально (глава 9); солидаризм (глава 7) является не моральным предпочтением, а условием воспроизводства доверия, без которого право не действует.

Часть IV переходит к последнему измерению — цивилизационному. Вопрос, который она ставит, таков: способно ли право, устроенное должным образом, воспроизводить собственное понятийное устройство, или оно неизбежно заимствует его извне. Глава 10 начинает с восточной традиции и её принципа исправления имён, поскольку именно он даёт наиболее точное описание того, что происходит с правом, когда слова перестают означать то, что означают.

7. Инженерия добросовестности: прозрачная формула оплаты, закупки и три вектора

Разделы 3–5 настоящей главы описали, как удерживается горизонт: носитель горизонта, метрика запаса, институт памяти, замедление необратимого. Настоящий раздел отвечает на возражение, без которого любая конструкция такого рода остаётся декларацией: как добросовестность проектируется в конкретном правиле. Материал — монография автора «Экономика сознания», где соответствующие предложения сформулированы как практические.

Первое решение — прозрачная формула оплаты труда: оклад как гарантированный минимум, процент от выручки как связь усилия с результатом, процент от трафика как учёт реальной нагрузки на персонал. Каждый элемент выполняет отдельную функцию и не дублирует остальные. Оклад обеспечивает правовую защищённость и снимает риск полностью переносимый на работника. Процент от выручки связывает доход с результатом деятельности точки, а не с географической меткой. Процент от трафика учитывает нагрузку, которая не отражается в выручке непосредственно, — именно она была причиной описанного в главе 5 состояния магазина федеральной сети.

Такая система решает четыре задачи одновременно: мотивацию (работник видит прямую связь усилия и дохода), справедливость (оплата отражает реальную загрузку и вклад, а не абстрактный региональный коэффициент), удержание кадров (люди остаются там, где платят понятно и по заслугам, даже при невысокой абсолютной сумме), снижение кадрового дефицита и организационного хаоса. Существенно, что это не моральное требование к работодателю, а изменение правила: правило работает независимо от убеждений того, кто его применяет.

Второе решение — реформа закупочных процедур. Демпинг на торгах есть юридически квалифицируемое явление: участник, предлагающий цену, заведомо не обеспечивающую исполнение обязательства надлежащего качества, осуществляет право на участие в торгах с намерением, противоречащим назначению института (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации; статья 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ в части запрета злоупотребления правом). Практическое предложение состоит в переходе к публичным контрактам с фиксацией справедливой цены, исключающей демпинг, и в публикации расчёта себестоимости как части закупочной документации. Там, где себестоимость опубликована, предложение ниже неё является не конкурентным преимуществом, а заявлением о намерении не исполнить обязательство надлежащим образом.

Третье решение — легализация теневой занятости. Теневой сектор производит двойное рассогласование: работник лишён правовой защиты, а государство — налоговой базы и статистической достоверности. Производительность труда в «сером» секторе ниже примерно на 30 процентов, практика «вычетов за брак» распространена именно там, где отсутствует оформленное трудовое отношение. Легализация является не фискальной мерой, а условием защиты уязвимого работника, то есть реализацией критерия человеческой меры из главы 8.

Четвёртое решение — методическое. Источник формулирует его как необходимость синхронных действий по трём векторам: «сверху» (нормативная база, гарантии, реформа закупок, законодательная защита оплаты труда), «снизу» (отказ населения от культуры дешевизны, осознанный выбор, требовательность заказчика), «извне» (привлечение инвестиций, создание условий для входа квалифицированных исполнителей). Положение важно для настоящей книги в общем виде: одновекторная реформа обречена, поскольку рассогласование формы и содержания самоподдерживающееся и воспроизводится тем вектором, который не был изменён. Норма без изменения практики её применения производит отписку; практика без нормы производит произвол.

Пятое решение — публикация кейсов «справедливой цены» с расчётом себестоимости как постоянный формат публичной отчётности отраслевых объединений и органов профессионального контроля. Формат превращает добросовестность из непроверяемого утверждения в проверяемое: расчёт себестоимости либо выдерживает экспертизу, либо нет. Это и есть принцип прозрачности в его операциональной форме.

Общий вывод раздела формулируется как положение, которое автор просит считать мостом между двумя его книгами: без изменения экономического сознания любые административные меры окажутся поверхностными; без изменения административных правил любое изменение сознания окажется частным. Сознание есть форма, меры есть содержание; рассогласование между ними воспроизводит то самое состояние, которое обе книги описывают.

8. Прескриптивный вакуум: предельное состояние тактического режима

У тактического режима есть предельное состояние, которое автор назвал в книге «Инвариант и 10-я логика» прескриптивным вакуумом: система давно разлагается, но не знает об этом — продолжает производить зелёные отчёты, проводить совещания, принимать резолюции. Кризис по крайней мере виден; вакуум невидим. Он говорит языком глаголов несовершенного вида — «рассмотреть», «изучить», «принять к сведению», «продолжить работу», — в которых само действие не имеет точки завершения и потому не может быть ни исполнено, ни провалено.

Прескриптивный вакуум является предельной формой рассогласования, описанного аксиомой книги: форма управления наличествует полностью, содержание управления отсутствует полностью, и разрыв между ними не фиксируется ни одним внутренним измерителем, поскольку все измерители принадлежат самой системе. Отсюда следует практическое требование, дополняющее четыре условия гига-логики: диагностика вакуума возможна только извне. Внутренний мониторинг в состоянии вакуума производит подтверждение собственной исправности. Именно поэтому институт независимого общественного контроля, рассмотренный в главе 8, является не дополнением к ведомственному контролю, а его единственным неискажающим дополнением.

9. Пустой зал: повестка как форма распределения ответственности

Эмпирическая проверка этого положения оказалась проще, чем ожидалась, и автор получил её не из наблюдения за чужим ведомством, а из собственного опыта. В апреле 2025 года в муниципальной Общественной палате регионального центра состоялся круглый стол о безнадзорных животных — после гибели двух людей, нападения стаи на детей и трёх лет отсутствия какого-либо решения; на заседание были приглашены отраслевые департаменты, зоозащитники, волонтёры и активисты, подготовлены предложения в резолюцию. Пресс-релизы были направлены во все городские издания, включая финансируемые из бюджета. Не пришёл ни один журналист. Тема, от которой зависело, появится ли у города программа действий, не попала в повестку не потому, что была неизвестна, а потому, что не была назначена важной. Редакция распределяет внимание так же, как ведомство распределяет ресурсы: по доступности, а не по последствию. Симметрия здесь полная и неприятная: положи на стол документы о закупке — и внимание появится немедленно, потому что у закупки есть адресат. У погибших адресата нет, как нет его у риска, который они собой обнаружили.

Отсюда — положение, которое книга предлагает считать практическим продолжением тезиса Саймона: повестка есть форма распределения ответственности. То, что в неё не включено, не исчезает; оно перестаёт быть чьей-либо задачей. Пустой зал на круглом столе есть не частный эпизод региональной медиапрактики, а измеримое состояние системы: он показывает, сколько стоит риск, у которого нет владельца, — ровно столько, сколько стоит сообщение о нём, то есть ничего. Три института, разбираемые в разделе 3 настоящей главы, начинаются с повестки, и именно поэтому право включить вопрос в повестку с обязательным рассмотрением и мотивированным ответом есть первое требование доктрины: оно не добавляет знанию ничего, но возвращает риску адрес.

10. Гетероморф: имя формы, у которой нет содержания

Раздел 8 настоящей главы описал предельное состояние тактического режима. Ему не хватало имени для отдельного предмета — продукта этого состояния. Имя введено автором в книге «Инвариант и 10-я логика» и применяется здесь как описательная категория, без переноса тех обоснований, которые давались в цикле.

Гетероморф — это документ, отчёт, решение или программа, которые полностью удовлетворяют форму запроса и не имеют отношения к состоянию, которое запрос описывал. Отличие гетероморфа от отписки (глава 5, раздел 3) состоит в полноте: отписка уклоняется от ответа, гетероморф отвечает исчерпывающе. Отличие от имитационной программы (глава 5, раздел 4) — в локальности: программа имитирует деятельность института, гетероморф имитирует один ответ. Отличие от формализма — в намерении: формалист исполняет букву, гетероморф исполняет форму запроса, не имея в виду то, что запрос имел в виду.

Юридическая квалификация гетероморфа не является новой и не требует нового закона. Гетероморф есть частный случай рассогласования формы и содержания, то есть предмет аксиомы книги; в гражданском праве он описывается конструкцией «aliud simulatur, aliud agitur» — одно изображается, другое делается, — восходящей к определению dolus malus Сервия Сульпиция (глава 4, раздел 1); в административном — как несоответствие ответа существу обращения (часть 4 статьи 10 Федерального закона № 59-ФЗ); в процессуальном — как злоупотребление процессуальными правами (статья 35 ГПК РФ, статья 41 АПК РФ). Ценность термина не в том, что он добавляет норму, а в том, что он называет явление, которое до называния описывалось описательно и потому не опознавалось.

Опознавание гетероморфа производится одной пробой, которую книга предлагает включить в чек-лист добросовестности (Приложение 2, часть вторая): имеет ли документ физический референт. Референт — это то, что можно показать: объект, человек, изменение состояния, измеримая величина. Отчёт о трудоустройстве, не отвечающий на вопрос, сколько из трудоустроенных осталось через два года, не имеет референта: его референтом является сам отчёт. Проверка эта не требует доступа к территории и не требует экспертиз; она производится по тексту и потому доступна любому адресату.

Три ветви: почему измерение не совпадает с реальностью

Гетероморф объясняет, откуда берётся ложная форма. Он не объясняет, почему система устойчиво измеряет себя ею. Для этого требуется различение, которое автор ввёл там же и которое применяется здесь как описательная модель управления, а не как онтологическое утверждение.

Различаются три состояния одного процесса. Первое — отчётное: то, что зафиксировано в документах, показателях и протоколах. Второе — фактическое: то, как территория, учреждение или отрасль приспособили предписание к своим условиям, включая приспособления, которых предписание не предполагало. Третье — теневое: то, что предписание должно было устранить, но что воспроизвелось в новой форме, поскольку устранение не было обеспечено адресом риска и ценой нарушения (глава 5, раздел 8).

Управленческая патология состоит не в существовании трёх состояний — оно неизбежно, — а в том, что решение принимается по первому, тогда как последствие наступает во втором и третьем. Именно это глава 2 назвала рассогласованием цикла решения и цикла последствий; три состояния уточняют, где именно проходит рассогласование: не во времени, а в предмете измерения.

Юридическое следствие прямо и уже обеспечено действующими нормами. Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации требует, чтобы нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы, были опубликованы; статья 3 Федерального закона № 172-ФЗ требует антикоррупционной экспертизы; статья 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ требует оценки регулирующего воздействия с учётом мнения адресатов. Все три нормы направлены на одно: ввести в поле зрения органа второе и третье состояния, которых его отчётное состояние не производит. Именно поэтому глава 3 рассматривает общественный контроль не как дополнение к ведомственному, а как единственный неискажающий источник сведений о фактическом состоянии.

Метрическое следствие: отчёт, содержащий только показатели первого состояния, юридически неполон. Книга уже сформулировала это различение как противоположность метрики потока и метрики состояния (глава 5, раздел 4); настоящее дополнение уточняет его: метрика потока описывает первое состояние, метрика состояния — второе, а третьего не описывает ни одна из них, поскольку теневое состояние по определению не производится системой как сигнал. Третье состояние обнаруживается только извне — контролем, жалобой, происшествием, публикацией.

Отчёт описывает то, что система хотела произвести. Состояние описывает то, что она произвела. Решение, принятое по первому, оплачивается вторым.

Сурен Акобян, «Право и смысл»

Индекс стока: измеримый признак подразделения, не производящего изменения

Раздел 8 утверждал, что диагноз прескриптивного вакуума возможен только извне. Утверждение это верно, но неполно: извне нужен не только наблюдатель, но и измеритель. Книга предлагает простой документный показатель, пригодный для применения общественным контролем, прокуратурой, судом и самим органом при темпоральном аудите.

Индекс стока подразделения есть отношение числа входящих требований, исполненных подразделением за период, к числу изменений состояния, которые подразделение за тот же период может подтвердить документом, не являющимся отчётом о самом себе. Формально: входящие документы, обращения, поручения, запросы — в числителе; акты о введённом объекте, решения об изменении статуса, исполненные предписания, подтверждённые изменения показателя состояния — в знаменателе.

Показатель не является физическим и не претендует на точность; он является документным, и в этом его сила. Он строится исключительно из бумаг, которые уже существуют и уже обязаны существовать, — и потому не требует ни новой отчётности, ни нового доступа. Подразделение, у которого знаменатель устойчиво равен нулю при ненулевом числителе, производит не управление, а обработку входящего потока. Это и есть структурное определение ритуала, данное в главе 5, раздел 3, переведённое в счёт.

Три свойства индекса делают его применимым. Первое: он симметричен и потому не является обвинением — он одинаково считается для органа и для обращающегося, для заказчика и для исполнителя контракта. Второе: он обратим — изменение знаменателя немедленно меняет показатель, что отличает его от рейтингов, пересчитываемых раз в год. Третье: он соразмерен — показатель не предписывает санкции, а указывает на необходимость проверки по пяти вопросам теста добросовестности.

Практическое применение: индекс стока включается в темпоральный аудит как дополнительный признак к шагу 2 (Приложение 1) и публикуется вместе с заключением. Требование публикации обязательно по тому же основанию, по которому обязательно опубликование вывода: непоказанный показатель непроверяем, а непроверяемый показатель производит подтверждение собственной исправности.

Подразделение, у которого знаменатель равен нулю, не работает плохо. Оно работает над числителем.

Сурен Акобян, «Право и смысл»

Выход в систему

Распределение внимания есть распределение будущего: то, что не вошло в повестку, не будет решено, а то, что вошло как срочное, вытеснит важное. Экономика сознания потому и является не психологией, а институциональной дисциплиной, что горизонт удерживается не усилием воли руководителя, а четырьмя воспроизводимыми условиями: носитель горизонта, метрика запаса, институт памяти, замедление необратимого. Глава несёт ось IV (когнитивно-темпоральную) в связке с осью III.

АННОТАЦИЯ К ГЛАВЕ 9

Глава рассматривает внимание как главный дефицитный ресурс государственного управления, опираясь на положение Г. Саймона о том, что изобилие информации порождает бедность внимания, и на его концепцию ограниченной рациональности: управление распределяет не ресурсы, а внимание, и распределение это задаётся институционально. Описан тактический режим ведомственного сознания по четырём признакам — входящий поток определяет повестку, отчётность измеряет поток, а не состояние, согласование заменяет решение, горизонт равен отчётному периоду; для его обозначения однократно вводится авторская метафора «наноразум ведомства» как режим, в котором единицей мышления является документ, а единицей времени — отчётный период. Противопоставлена гига-логика управления — институциональная способность удерживать горизонт, превышающий срок полномочий руководителей, воспроизводимая четырьмя условиями: носитель горизонта, метрика запаса, институт памяти, замедление необратимого. Показано, что наличие стратегических документов (Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400; Указ от 21.07.2020 № 474; документы с горизонтом до 2036 года) не создаёт этой способности, поскольку не изменяет распределения внимания. Предложена процедура темпорального аудита из пяти шагов как расширение оценки регулирующего воздействия и антикоррупционной экспертизы на параметр времени, с требованием публикации заключения, содержащего вывод. Разобран двусторонний эффект цифровизации: цифровой след и межведомственное взаимодействие удлиняют горизонт, тогда как автоматизация без точки человеческого суждения, ускорение входящего потока и иллюзия полноты данных его сокращают; сформулированы три требования к цифровым системам. Завершает глава связка с солидаризмом: распределение внимания по срочности систематически исключает из повестки тех, кто не способен производить сигналы, поэтому в структуру управления должен быть встроен субъект, представляющий непредставленных, с правом включать вопрос в повестку органа. Раздел 10 вводит три измеримых признака рассогласования: гетероморф (документ, полностью удовлетворяющий форму запроса и не имеющий физического референта), различение отчётного, фактического и теневого состояний процесса и индекс стока — отношение числа исполненных входящих требований к числу подтверждённых изменений состояния; все три показателя строятся по документам, которые уже обязаны существовать, и потому не требуют новой отчётности.

Выход третьей части в систему

Третья часть была построена как проверка: если принцип соответствия формы содержанию работает только в зале суда, он является юридической техникой, а не законом систем. Проверка состоялась на материале, не имеющем отношения к юриспруденции, — региональные рынки труда и услуг, тарифные политики федеральных сетей, кадровая миграция, демография территории. Закон воспроизвёлся полностью: «потолок цен» есть недобросовестность спроса, «региональный коэффициент» есть недобросовестность предложения, замкнутый круг «низкая цена — отток компетенций — деградация качества — недоверие — новая низкая цена» есть самоподдерживающееся рассогласование, ритуал есть форма, освободившаяся от содержания.

Итоговое положение части, которое автор просит считать мостом между его двумя книгами: без изменения экономического сознания любые административные меры окажутся поверхностными. Положение дополняется обратным, без которого оно превращается в проповедь: без изменения правил любое изменение сознания останется частным случаем. Сознание есть форма, правило есть содержание; устойчива только система, в которой они соответствуют друг другу.